从化区人民政府办公室关于印发从化区推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知

各镇人民政府、街道办事处，区政府各部门、各直属机构：

《从化区推进医疗联合体建设和发展实施方案》已经区人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。在实施中遇到的问题，请径向区卫计局反映。

广州市从化区人民政府办公室

2018年7月23日

从化区推进医疗联合体建设和发展实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（粤府办〔2017〕49号）和《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅《关于加强基层医疗卫生服务能力建设的意见》（粤办〔2017〕2号）和《广州市人民政府办公厅关于印发广州市推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（穗府办〔2017〕251号）文件要求和精神，加快推进医疗联合体（以下简称“医联体”）建设工作，转变卫生与健康事业发展方式，完善城乡医疗服务体系，优化区域医疗卫生资源配置，提高医改给居民的获得感，结合我区实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记对广东重要指示批示精神和习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时的重要讲话精神，坚持以人民为中心的发展思想，立足我区经济社会和医药卫生事业发展实际，以强基层为主要目标，以医联体建设为抓手，科学规划各类医疗机构功能定位，理顺双向转诊流程，达到优化医疗资源配置，着力解决基层服务能力薄弱、群众无序就医问题，逐步建立不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，实现由以治病为中心向以健康为中心转变的发展方式，为群众提供全方位全生命周期的健康保障，全力提升群众和医务人员获得感。

（二）基本原则。

1．政府主导，统筹规划，坚持公益。在政府主导建设医联体的前提下，推进政事分开、管办分开，明确政府职责和医联体的自主运营管理权限。全面执行广州市医保配套政策。坚持基本医疗卫生事业的公益性。

2．稳中求变，变中求进，循序深化。医联体建设改革力度大，责任部门多、涉及内容广、触及利益深、任务艰巨，应遵循先易后难、稳中求变原则。启动初期，按照从化区现有医疗资源，着力构建医联体组织架构；建设期，完善各医联体的组织管理制度和章程。通过稳步的全面启动，再将改革向纵深推进，确定做到启动有序、稳中有变，深化有效。

3．注重民生，便民惠民，群众受益。医联体建设要注重医改实效，以健康为中心，推进慢性病预防、治疗、健康管理相结合，促进医联体建设与预防、保健衔接，让群众少生病；逐步实现医疗质量同质化管理，方便群众就医；引导群众基层首诊，改变就医习惯，有效降低群众就医次数和负担，不断增进人民群众健康福祉。

（三）工作目标。

2018年度，区属公立医疗卫生机构先行组建从化区医共体，并与南方医科大学第五附属医院（以下简称“南医五院”）组建从化区南方医科大学第五附属医院医疗联合体（简称“从化南医五院医联体”）。促进优质资源有效有序下沉基层，提高医疗服务的协调性、连贯性、整体性，明显提高常见病、多发病在基层医疗机构的首诊比例，以及基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例。初步建成基层首诊、双向转诊、急慢分诊、上下联动的分级诊疗制度，使人民群众的健康得到保障。

2019年底前，出台《从化区医疗服务镇村一体化改革实施方案》，有效推进医疗服务镇村一体化改革，大部分乡村医生可成为家庭医生签约履约服务的主力军，家庭医生签约服务基本实现全覆盖。出台《南方医科大学第五附属医院对口帮扶三个中心镇卫生院的工作方案》，通过南五院的对口帮扶，太平镇中心卫生院、鳌头镇中心卫生院、良口镇中心卫生院分别达到二级医院发展水平，基层服务能力不断增强，基层医疗卫生机构得以良性发展。

2020年，根据区域卫生医疗发展和改革需要扩大充实从化南医五院医疗联合体，根据实际情况建立其他形式的医疗联合体。

通过医疗联合体建设，从化区医共体会同南医五院与全区居民签订卫生健康基本医疗服务一体化协议，建立签约服务、预约诊疗、双向转诊、检查结果互认和远程会诊等机制，建立区域医疗卫生机构协同合作机制，实现区域医疗中心与基层医疗卫生机构“抱团发展”，医疗资源配置得到优化，基层服务能力明显提升，现代医院管理制度基本建立。全面建成基层首诊、双向转诊、急慢分诊、上下联动的分级诊疗制度。

二、建立从化特色的医疗联合体

结合从化现有医疗资源和未来规划发展，由区政府统筹推进医疗联合体建设工作。

（一）组建从化区医共体。以从化区中医医院（简称“区中医院”）为牵头单位，整合区属妇幼保健院和12家基层医疗卫生机构，采用集约式一体化管理，组建“从化区医共体”，形成卫技人员规模约2000人的区属医疗卫生服务共同体，实行理事会管理体制，制定《从化区医共体章程》，明确规范理事会各成员单位和理事会成员的权利和义务。

（二）组建从化区南方医科大学第五附属医院医疗联合体。由从化区医共体与南医五院联合建立“从化区南方医科大学第五附属医院医疗联合体”，形成覆盖区域内所有公立医疗卫生机构的医疗联合体，实行理事会管理体制，制定《从化区南方医科大学第五附属医院医疗联合体章程》，明确规范理事会各成员单位和理事会成员的权利和义务。南医五院作为从化南医五院医疗联合体牵头单位，按《从化区南方医科大学第五附属医院医疗联合体章程》和有关政策履行相应职权，承担相关责任。

在区政府指导下，南医五院与从化区医共体签订全面合作协议，约定全面合作、共同服务、共担责任、共享利益、共同发展的总目标、阶段性目标、实施路径和方式方法等重要事项，建立激励机制、约束机制，确保医疗联合体全体成员单位的医疗卫生和健康一体化服务业务量明显同步增长，业务收入显著同步增长，可支配收入和利润大幅度同步增长，要在《章程》中合理确定各项增长率指标及指标完成情况考核办法，逐步将基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例提高到65％以上，居民两周患病首选基层医疗卫生机构的比例提高到70％以上，尽快实现签约居民90％以上医疗需求在从化区内获得。

符合政策规范的其他类型医药卫生服务机构，可以自愿申请加入从化区医共体或从化南医五院医疗联合体，由从化区医共体或从化南医五院医疗联合体理事会组织成员单位按有关章程规定的程序进行评估，报区卫计局认定。

三、建立医疗联合体运行新机制

（一）建立纵横分工合作协同机制。

1．进一步明确各医疗机构的功能定位。

区中医医院作为区属二级医院，是从化区医共体牵头单位，统筹从化区医共体的组织和运行管理，主要承担常见病、多发病、慢性病的诊治职能，充分利用中医药技术方法和现代科学技术，提供急危重症和疑难复杂疾病的中医诊疗服务和中医优势病种的门诊诊疗服务，负责组建和运作“从化区医共体签约责任服务大团队”（简称“大团队”），组织并指导基层医疗卫生机构开展基本公共卫生服务以及常见病、慢性病等基本医疗服务，负责从化区医共体转诊管理。基层医疗卫生机构为从化区医共体签约服务主力，参与大团队并主要承担基本公卫服务以及在区中医院指导下开展常见病等基本医疗服务。社区卫生服务站及村卫生站为从化区医共体前哨，归属于辖区社区卫生服务中心或镇卫生院管理，待全区推进镇村一体化管理后，统一纳入从化区医共体，乡村医生要参与大团队，按照辖区社区卫生服务中心或镇卫生院的统一部署进行签约工作。畅通从化区医共体内部转诊机制，区中医院要为从化区医共体内上转的患者优先安排检查检验、设立住院绿色通道等服务，基层医疗卫生机构要重点畅通诊断明确，病情稳定患者和术后康复期患者的下转通道。

南医五院负责统筹从化南医五院医疗联合体的建设和运行的业务管理，主要负责接诊疑难重症患者的急诊、专科门诊和住院；要逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病服务占比，采取有效措施落实国家关于三级医疗机构逐步减少门诊量，直至取消普通门诊等政策；承担对医疗联合体内从化区医共体成员单位的卫生技术人员的业务培训和技术指导；负责选派资深医疗专家参与到从化区医共体的全部大团队担任“首席专家”或“主诊专家”，负责对大团队签约的患病居民提供疾病确诊、诊疗方案制定等服务。畅通从化区医共体和南医五院的双向转诊通道，参与制定常见病种及疑难危急重症出入院标准和双向转诊标准，对上转的患者优先安排检查检验、设立医疗联合体内部门诊和住院“绿色通道”和“直通车”机制等。

2．建章立制，构建责任共担、利益共享机制。

在区卫计局、财政局和人社局的指导下，从化区医共体、从化南医五院医疗联合体分别设立理事会，作为其业务管理决策机构，分别负责管理医共体、医疗联合体的建设和运行。从化区医共体理事会和从化南医五院医疗联合体理事会分别制定章程、办法、规定等规章制度，分别明确从化区医共体内牵头单位与其成员单位、从化区医共体与南医五院的责任、权利和义务，促进建立现代医院管理制度，规范完善医疗管理制度及健全医院治理体系。

（二）促进医疗联合体内部优质医疗资源的上下贯通。

1．规范分诊、转诊标准体系和操作流程。从化南医五院医疗联合体和从化区医共体，分别制定不同层级医疗卫生机构之间的分诊和双向转诊规范体系，建立内部“直通车”，符合上转条件时实现精准快速转诊，需要康复、姑息治疗、临终关怀等服务的，及时下转基层医疗卫生机构。

2．促进人力资源的有序流动。牵头单位要通过建设发展医疗联合体主动将优秀医务人员和优质医疗资源下沉到基层医疗卫生机构。在编制隶属关系不变的前提下，探索推进人才区管镇用、镇管村用，建立人才柔性流动机制，推进合同制、聘用制。

3．推动医疗卫生服务资源共享。根据从化现有的医疗资源优势，在区卫计局的指导下，建立若干医疗资源服务共享中心。一是按照《广东省卫生计生委办公室关于依托广州金域医学检验中心成立广东省医学检验中心和广东省病理诊断中心的通知》（粤卫办〔2018〕13号）要求，依托广州金域医学检验中心在区妇幼保健院成立“从化区医学检验中心”和“从化区病理诊断中心”。二是引入有资质的社会医疗机构成立“从化区消毒供应中心”。三是由南医五院成立“从化区血液透析中心”、“从化区影像中心”等，实现从化区医疗联合体内服务供给一体化、医疗质量管理同质化和检验检查结果互认。

4．推进信息互联互通。在区政府信息管理部门的指导下，南医五院负责从化南医五院医疗联合体业务数据管理，区中医院负责从化区医共体业务数据管理，通过引进医疗联合体管理综合软件工具包（医联医共通）同步实现医疗联合体和从化区医共体全面互联互通，试行开展卫生健康基本医疗服务一体化签约履约和糖尿病等慢性病个性化服务包签约履约。从化南医五院医疗联合体和从化区医共体全体成员单位要密切配合，做好数据对接。加快推进广州诊疗签约平台从化区试点工作，实现家庭医生签约网络信息化。同时，按照标准化和规范化要求，进一步完善我区医疗卫生机构信息化系统建设。逐步实现统一支付平台建设，整合移动应用，实现预约挂号、线上支付等；积极推动医保前置机的迁移工作，保障我区就医人群医保就诊实时结算。

（三）落实医保总额支付方式。

贯彻落实《广州市人力资源和社会保障局广州市财政局广州市卫生和计划生育委员会关于广州市社会医疗保险医疗联合体医疗费用付费方式的通知》（穗人社规字〔2018〕5号）精神，区政府牵头根据广州市政府部门有关规定和流程，制定《从化南医五院医疗联合体广州市医保基金总额管理办法》（暂名），区卫计局负责根据市、区政府部门有关规定和流程，制定《从化区医共体广州市医保基金总额管理办法》（暂名），分别确定从化南医五院医疗联合体和从化区医共体全体成员单位在医疗成本支出核算、经费核算、贡献评价、总额节余分配办法等重大事项的处理规则。

四、保障政策

（一）进一步落实政府办医主体责任。区政府要落实公立医院的办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医疗联合体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。医共体继续由区卫计局对人财物实行统筹管理。

（二）完善人员保障和激励机制。

完善与医疗联合体相适应的绩效工资政策，健全与岗位责任、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。

允许将收支结余的部分资金按规定用于增加奖励性工资总量。完善激励机制，三级医院医务人员晋升副高以上职称时，将其在医疗联合体内基层医疗卫生机构的工作时间纳入基层工作经历，作为医疗联合体内医务人员职称职务晋升的条件之一。

（三）建立与医疗联合体相适应的绩效考核机制。依据上级政府部门的有关政策规定，强化考核和制度约束，制定从化南医五院医疗联合体和从化区医共体运行考核指标体系，重点考核有关章程约定的权利义务规则的执行情况，要将牵头单位医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，将考核评价结果作为人事任免、评先评优等重要依据，并与医保基金总额支付的节余分配结果、医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

（四）进一步发挥医保经济杠杆作用。落实医保总额付费等多种付费新方式，发挥不同级别医疗机构住院起付线和基金支付比例差距优势，将符合条件的指定单病种按规定纳入医保支付范围。

五、组织实施

（一）加强组织领导。区政府成立从化区推进医疗联合体建设领导小组（简称“领导小组”），全面负责推进我区医疗联合体建设与运行的宏观决策。由区政府分管领导担任组长，区卫计局局长为副组长，区发改局、区民政局、区财政局、区人社局、区科工商信局等有关单位的分管领导为成员。特邀清华大学医院管理研究院何继明专家团队及其专业合作机构广州医联医共通科技有限公司（统称清华团队）和中国农业银行股份有限公司广州从化支行为医疗联合体建设和发展工作顾问团队。

（二）明确部门职责。各有关部门要加强统筹协调和联动，进一步出台有关配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，以医疗联合体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。区卫计局要加强对医联体建设的监管，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。区发改局要完善医药价格政策。区财政局要按规定落实财政补助政策，基本公共卫生服务财政补助经费仍按现制度归属相应承担任务的医疗卫生机构支配。区人社局要加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。从化区医共体、从化南医五院医疗联合体牵头单位负责维护医联医共通系统平台的运行，分别成立理事会，制定一系列的新型业务流程和管理规章等。

（三）加强督查评估。区卫计局会同有关部门和专家顾问团队建立医疗联合体效果评估机制和绩效考核办法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用增长的动力。要坚持问题导向，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”、“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。

（四）强化宣传培训。开展全区医疗机构管理人员和医务人员的综合医改专项培训。围绕全区综合医改工作，发挥公共媒体作用，加强对分级诊疗和医疗联合体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变旧的就医观念和习惯，形成全区居民积极参与卫生健康基本医疗服务一体化签约和自觉合理使用医疗卫生服务资源的新风尚。

六、实施安排

（一）准备阶段（2017年11月—2018年5月）。特聘清华团队深入开展医疗机构调研，在广泛征求有关医疗卫生机构代表意见基础上，拟定实施方案，报送广州市卫计委等上级部门征求意见。区卫计局按照上级相关文件精神，拟定实施方案送审稿，送呈区委、区政府研究审定，报市卫计委备案。

（二）实施阶段（2018年6月—2019年12月）。全面启动医疗联合体建设和发展工作，从化区医共体、从化南医五院医疗联合体从试运行阶段进入正式运行。医保总额管理办法，财政补助政策、人事薪酬待遇政策、镇村一体化改革实施方案、抓好中心镇卫生院建设工作方案等配套文件相继出台，绩效考核，利益分配等政策措施在实践中不断完善，有序开展医疗人才流动，分级诊疗有效实施，强基层服务能力目标得以实现。建章立制，完善各医疗联合体的管理。

七、本实施方案由区卫生计生局负责解释，自2018年1月1日起执行，试行三年。

从化区人民政府办公室秘书科  2018年7月24日印发