国外防灾减灾能力建设经验及启示

　　10月21日至23日，由国家行政学院应急管理培训中心(中欧应急管理学院)和中国社会科学院蓝迪国际智库项目等6家中外机构主办、中国应急管理学会承办的“共同应对人道主义援助面临的挑战”国际研讨班在国家行政学院举办。中外专家学者围绕“灾害人道主义援助”这一主题展开热烈研讨，其中各国防灾减灾能力建设问题得到与会专家学者的高度关注。与会专家学者分享了国外防灾减灾能力建设的具体实践，基于与会专家学者的相关研讨内容，本文汇总分析了国外防灾减灾能力建设的典型经验做法，期望能够对推进我国防灾减灾体系建设有所借鉴。

　　一、推进跨域合作，联合应对各类灾害事件

　　现代社会所面临的风险环境更为复杂，各类突发事件的影响程度深、破坏强度大、波及范围广，往往会超出某一行政区域和单一部门的应对能力，或者突发事件本身就是跨行政区域甚至跨国界，需要开展跨域合作，联合应对灾害事件可能造成的影响。当灾害影响超出自身应对能力或资源时，为了能够实现资源有效整合和快速联合应对，从而防止灾害事件的影响进一步扩大，许多国家往往会事先签订跨区域的灾害防救相互支持协议。比如，美国建立了应急管理互助协议(Emergency Management Assistance Compact，以下简称EMAC)制度。该制度始于1992年“安德鲁”飓风，当时“安德鲁”飓风侵袭了佛罗里达州，这一灾害事件表明灾害发生时不能单纯依赖联邦政府的支持，应该建立起更为快捷有效的跨州应急管理支持系统。应急管理互助协议(EMAC)由国家应急管理协会所属EMAC委员会负责组织运作，通过建立应急管理互助协议(EMAC)，实现了灾害发生时州与州之间的相互支持，确保跨州资源有效整合，提高灾害应变能力。灾害发生后，如果受灾州的应急能力难以满足需求，受灾州评估应急能力缺口并提出需要的援助事项，向支持州提出援助请求。支持州接到受灾州援助请求后，确认援助事项的有效性及其费用，当受灾州接受援助内容，支持州随即展开援助任务。援助任务完成后，支持州会向受灾州请求援助费用，最后由受灾州偿还相关援助费用。同样，日本各行政区域间也签订相互支持协议。1995年阪神大地震后，日本于当年修改了《灾害对策基本法》，其中一项重点内容就是要建立起都道府县间的互助支持机制。阪神大地震前，日本仅有3个灾害发生时的相互支持协议，共有18个都县签订了相互支持协议;现在则共有22个灾害发生时的相互支持协议，日本全国47个都道府县均已签订了相互支持协议。

　　跨域合作是未来防灾减灾工作的必然趋势，是突发事件应急管理工作的必然要求，我国已经建立了多个应急管理区域合作机制，据不完全统计，截至2013年底，全国已建立各级各类跨区域应急管理合作机制近1200个。目前，省级层面的跨区域综合应急管理合作机制主要包括泛珠三角区域内地9省(区)、西部13省(区、市、兵团)、沪苏浙皖三省一市、京津冀等。国内所建立的应急管理区域合作机制在联席会议制度、共享资源与信息、编制跨区域突发事件应急预案、联合培训与演练、跨区域应急联动等方面都开展了有益的探索与尝试，但同国外比较来看，我国目前推进应急管理跨区域合作需要进一步做好相关顶层设计与制度安排，确保应急管理跨域合作切实落地，真正实现跨区域联合防灾减灾与应急处置。

　　二、重视社区建设，加强基层基础应急能力

　　灾害事件发生后，基层是受灾害影响最直接的单元，也是最先响应的单位。基层是应急能力的基础，正所谓“基础不牢，地动山摇”。防灾减灾是社区建设的重要内容，社区防灾减灾能力是国家应急能力的根本。以美国为例，美国主张以社区为主体开展防灾减灾工作，做好预防准备工作，降低社区的脆弱性，尽可能减少或者避免灾害事件演变为灾难事件。除了注重硬件设施建设外，社区还必须从居民组织与实施方案等方面着手，通过制度的拟定以及居民防灾减灾意识的形成，使社区向可持续发展的方向迈进。美国对社区防灾减灾工作提出了如下要求：尽可能地降低灾害所造成的人员伤亡和财产损失;公共部门能够顺利协助社区救援;社区自身能够在无公共部门协助的情况下独立开展灾害应对工作;社区能够依据灾前形式进行修复或是参照灾前所共同规划的模式进行重建;社区经济能力能够快速恢复;灾后社区复建或重建，能够在未来数年负起灾害应变管理责任，且社区不再重蹈覆辙。目前，国外提出了弹性社区的概念，英国2004年颁布的《民事紧急状态法》将应急管理工作重心转向提高综合抗灾能力等方面，英国内阁办公室制订了《社区抗逆力国家战略框架》，该战略框架提出了社区灾害抗逆力提升过程中个人、社区和其他参与者的角色分工，明确了政府部门在提升社区灾害抗逆力过程中所应承担的责任与工作方向等。

　　公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。维护公共安全，要从最基础的地方做起，着力提升基层先期处置能力与公众疏散避险能力，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，切实提高社区防灾减灾能力。近年来我国积极推进安全社区、防灾减灾社区、平安社区等方面的工作，取得了显著成效，但基层应急能力还很薄弱，应该充分借鉴国外经验与做法，推进弹性社区建设，重视社区防灾减灾能力的提升和发展。

　　三、注重信息沟通，建立权威的信息报告与发布机制

　　灾害信息沟通是防灾减灾工作中的重要环节。在防灾减灾实践中各国普遍建立了一整套通过计算机互联网统一的信息报告和通报机制，通过明确报告时限、程序，严格责任制度，建立上下通畅的信息网络，各有关部门在第一时间迅速向指挥中心报送信息。例如，日本气象厅鉴于本国地震多发的特点，建成了“紧急地震速报”系统，并采取了广播电视部门、电信运营商增值服务和地震安全服务厂商市场运作和公益服务相结合的方式来实现地震报警服务于公众和各个行业用户，第一时间将险情告知公众，为后续的避险、救援工作的开展赢得宝贵的时间。在俄罗斯，紧急情况部的统一信息网自动接收来自联邦各部门、各地区的信息，一旦发生突发事件，紧急情况部能够立即将信息上呈给总统，总统召开联邦安全会议，会议根据突发事件的发展情况启动紧急决策机制。为了做好灾害信息的沟通，美国联邦应急管理署(FEMA)在公共信息管理方面的人员安排上与公共媒体相互任职，相互交流，互通有无，以保证信息的一致性、准确性。

　　目前我国灾害预警系统建设仍然处于起步阶段，尤其在社区这一防灾减灾的终端环节，信息规范性、灾害信息员和传输设备方面都与灾害预警的迫切需求有着显著差距，严重制约了防灾减灾能力的提升。如何准确、快速、全面地发布预警信息，如何动态沟通和快速上报灾害风险，如何让政府、企业、公众针对预警信息及时调整行为应对灾害，都是当前亟待解决的问题，也是影响防灾减灾“最后一公里”通畅的突出障碍。对此，可学习借鉴国外经验，不断完善信息沟通与发布机制，提高信息发布终端的容灾性，以保障灾害信息的及时性，提高应急救援和自救的效率。

　　四、依靠社会公众，大力发展志愿者队伍

　　灾害防救工作需要多元主体参与，尤其需要充分发挥应急志愿者在国家防灾减灾体系中的作用。应急志愿者作用在德国的防灾减灾体系中体现得最为显著，在德国8500万人口中，有超过2300万人的志愿服务时间超过14年，从事各种不同类型灾害预防与救援的志愿者人数高达180万。其中消防志愿者人数为130万，其余50万志愿者分布在医疗、通讯、海事、技术救援、照明、净化、爆破、辅助及管理等领域。这些志愿者已经成为德国防灾减灾救灾的主体力量，被誉为“德国公民保护体系的支柱”。德国志愿者体系之所以如此发达，有赖于德国政府在制度上提供保障。一是德国志愿者组织体系完备。无论是民间志愿组织，还是官方救援组织，其志愿者都被高度组织起来，行动迅速高效。以联邦技术救援署(THW)为例，THW在全国拥有8个联邦州协会、66个跨县市区域办公室、668个地方技术救援小组，还有1个后勤中心以及两所培训学校。THW有800名全职人员、8万名志愿者。地方技术救援小组的办公用房、仓储设施、装备仪器、应急救援车辆均由政府配置，每个小组里全职人员只有l到2人，负责组织和协调工作，其他工作都是由志愿者来完成。二是规范化培训。在德国，要成为一名合格的公民保护志愿者，必须经历长期专业化训练，包括基础培训和专业培训，主要培训内容有指挥协调能力、运行机制、跨国沟通以及专业技术培训。三是法律法规健全。德国志愿者服务法律法规完善，如对灾难防护中担任志愿者且达到一定年限的公民，就可以免除其服兵役的义务。

　　在应急管理工作从单纯依赖政府向灾害多元主体共同治理转变的趋势下，如何引导公众有效参与防灾减灾救灾工作，尤其是充分发挥应急志愿者的积极性，是未来防灾减灾能力体系建设的重要工作。目前，全国各地都建设了应急志愿者队伍，开展登记、培训、管理工作，但我国的应急志愿者队伍建设工作刚刚起步，相关法律法规尚不健全，在突发事件应对过程中还不能充分发挥志愿者队伍的作用。目前迫切需要充分借鉴国外经验，推进志愿者队伍建设，尤其是加强基层志愿者组织建设，为应急志愿者开展活动提供良好平台。

　　五、加强应急宣教，重视防灾减灾意识培养

　　应急管理科普宣教工作可以增强公众风险认知、强化防灾减灾意识、提升自救互救能力。国外普遍注重全方位的应急管理科普宣教工作，借以提升国家整体防灾减灾能力。美国联邦应急管理署(FEMA)是美国灾害管理教育培训的主管机构，虽然根据美国宪法第十修正案，大部分的教育政策是由州和地方层级来决定，但各州州政府的防灾减灾教育培训体系大都会参考美国联邦应急管理署(FEMA)的规划并派相关的教职人员参与FEMA所提供的各项专业防灾训练课程。此外，美国的防灾减灾教育，在教材与课程方面，内容与形式较为丰富，包括各种防灾活动的演练设计、如何评估危机、儿童专属防灾网站等;在师资培训方面，设立有各种类型突发事件应急管理的相关研究机构，能够培训防救灾专门人才。日本防灾教育主要由文部科学省负责推动，在学校防灾体系规划方面，国家层面包括文部科学省及其所属文化厅负责监督指导公私立大学、国家研究中心与相关附属机构等单位，地方则由府县、市町村教育委员会负责。日本特别重视青少年防灾教育培训，文部科学省规定学校每个学期都要进行防灾演习，而演习的日期和方式由学校自主选择，只是在学校确定方案后须获得教委的批准方可实施。在学校教育方面，日本与美国相似，都是以准备和应变为重点，防灾教育基本方针是确保学生的生命与人身安全、确保教育研究活动实施、保护好文教及相关设施、推动防灾减灾相关科学研究、推动公众自救互救。

　　国内外许多灾难事件证明，公众在灾后的第一时间开展自救互救是至关重要的，公众防灾减灾意识与自救互救能力的提升离不开常态化的科普宣教工作。应急管理科普宣传是一项系统性工程，公众的安全意识和应急能力是公共安全体系建设的重要基础，需要做好总体谋划。当前，我国应进一步建立健全实体阵地和媒体阵地相结合、公众宣传与专业培训相结合、宣传讲解与应急演练相结合、校园教育与公众科普相结合、政府引导与媒体宣传相结合、专业队伍与志愿者相结合的科普宣教模式，丰富内容、创新手段，开展主题鲜明、形式多样的科普宣教活动。加强各类应急管理科普宣教基地建设，开发应急管理培训课程及配套教材，有针对性地对不同群体进行应急管理宣教培训，形成特色鲜明的公共安全文化氛围。

　　六、强化科技创新，提升防灾减灾科技水平

　　发达国家在防灾减灾科技研发上投入了大量的人力、物力和财力，防灾减灾科技达到了较高水平，为预防和减少突发事件造成的人员伤亡和财产损失提供了强有力的支撑和保障。防灾减灾科技创新的主要特点是强调多学科交叉研究、重视科研基地建设及其相关大型软硬件系统研发。美国防灾减灾科技创新体系框架中涉及到科学技术理事会(DTS)、国土安全研究中心(HSCE)、课题和项目组织机构三方面的内容，科学技术理事会管理国土安全部实验室和国家能源部实验室，这些实验室均开展防灾减灾相关研究，具备较强的科研实力，引领本领域的研究方向，拥有大量的国家重大科技基础设施。国土安全研究中心管理9个研究中心，这些中心均依托知名大学建设。比如，依托佛罗里达国际大学的国际飓风研究中心建立固定和移动风墙来模拟飓风，并耦合相关的降雨装置，用于研究飓风和暴雨以及二者耦合作用造成的破坏。日本非常重视建设大规模的科研机构，对实验设备和设施的投入力度较大，防灾减灾科技研究较为先进和完备。比如，日本防灾科学技术研究所建有多个多灾种耦合的实验装置，重点研究地震、火山、水土砂、冰雪灾害等耦合机理;京都大学防灾研究所不仅建设有供研究用的城市水害模拟实验装置和大型降雨模拟实验装置等，还有用于公众体验的洪水灾害下的推门实验和上楼梯实验等装置。

　　科技应用含量是检验一个国家灾害防御和紧急救援现代化的重要标志之一。我国《公共安全中长期科技发展规划战略研究报告》中指出：实施“科教兴国战略”是我国公共安全工作的必由之路，实现公共安全应急科学与技术的持续创新，是实现防灾减灾能力提升的重要支撑。2007年，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏同志首次提出大力发展应急产业。2014年12月国务院发布了《关于加快应急产业发展的意见》，明确了应急产业的基本定位、重点方向、主要任务和保障措施，为应急产业加快发展提供了难得的契机。应急产业发展必须以提升自主创新能力和产业综合竞争力为重点，不断提升公共安全科技水平，从而为国家防灾减灾救灾提供技术保障与支撑。

　　作者简介：

　　邹积亮，国家行政学院应急管理教研部副教授。朱伟，北京城市系统工程研究中心副研究员。

　　本文转载自《中国应急管理》