从化府行复〔2023〕170号行政复议决定书

　　申请人：叶某一。

　　被申请人：广州市从化区温泉镇人民政府，地址：广州市从化区温泉镇温泉大道383号。

　　法定代表人：陈雷蕾，职务：镇长。

　　申请人不服被申请人于2023年9月11日作出的《行政许可撤销决定书》，于2023年11月9日向本府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人于2023年9月11日作出的《行政许可撤销决定书》，恢复《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）。

　　申请人称：

　　一、申请人是在合法合规的情况下取得《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）。

　　2022年6月4日，从化区温泉镇石坑村某经济合作社（下文简称“某经济社”）社长叶某二在社微信群，群聊名称：家和万事兴（下文简称“社群”），通知：明天（2023年6月5日）早上10点原砖厂租户集中，分配返还地，知照。2023年6月5日，社长叶某二在没有通知社员的情况下，自行取消该会议。

　　2022年6月19日，社长叶某二在社群通知：我社社员叶某一分户新增用地，已超过80%的户主同意，并注明这块地是旧砖厂的地，是否对该地块的个人使用权存在异议，如有异议或者争议需在群反映。当天没有社员提出异议或者争议，在此情况下，在社长叶某二家里，以及社委叶某三、叶某四以及叶某二夫人朱某一见证下，在申请人的报建资料上进行签名确认并加盖社公章。由此证明报建楼房地块使用权是清晰的，集体成员对报建楼房的位置不存在任何争议。

　　因补充的部分报建资料需加盖社公章，2022年8月17日至2023年9月12日期间，申请人多次找社长叶某二加盖社公章盖，但社长叶某二都以从化区温泉镇石坑村某社原砖厂地块（下文简称“原砖厂地块”）的个人使用权不清晰，需要解决历史遗留问题，在申请人报建楼房地块的使用权没有争议情况下，多次拒绝在申请人补充资料上盖章，还强烈要求申请人需解决原砖厂地块的个人使用权问题，并让该地块的所有使用权人对各自占地面积逐一签名确认之后才能加盖社公章。在此情况，申请人多次告知社长叶某二，申请人报建地块经微信群公示期间不存在争议，于情于理都应在报建资料加盖社公章予以确认。至于该原砖厂地块存在历史悠久，涉及的历史遗留问题，应由社长或者村民代表组织召开村民大会予以解决，不应将该责任交由申请人解决。但是社长叶某二始终坚持申请人需报建建房，必须先解决原砖厂地块遗留问题才能在报建资料加盖社公章。

　　2022年9月12日，申请人因居住条件差，居住人数多，根据社长叶某二的要求，组织原砖厂地块的各使用人到现场量地划线，得出准确数据，并让原砖厂地块各使用人签名确认（因为凤某不在家，未能到现场确认）。原砖厂地块各使用人逐一签名确认原砖厂地块各自占地面积后，申请人将原砖厂地块各使用人签名确认资料发送社长叶某二微信核对，社长叶某二微信确认后马上改口说，附件四资料还差一人叶某五（凤某儿子）没有签名，版本过于简洁，不能作为签名确认证据材料，并提出需延期几日由其重新拟合同版本，以便以后作合同使用。2022年9月14日，社长叶某二发送《关于某社原砖厂旧地复耕事宜》至申请人微信，并说明因其本人叶某二不在从化区内，原砖厂地块各使用人在上述版本签名并盖手印后，就能找社长叶某二夫人（朱某一）在申请人补充的报建资料加盖社公章予以确认。此后，社长叶某二又以各种理由，不肯在申请人补充的报建资料上加盖社公章予以确认。因此，申请人将上述情况向经济社上级部门（“某村委会”）反映并向相关部门咨询。2022年9月16日，某村委会就社长叶某二不肯加盖社公章问题出面调解并形成会议记录，内容为：关于某社和某社村民叶某六，叶某一因此地历史问题暂不能在叶某六、叶某一报建表上盖社章发生纠纷；经调解协调形成结论：叶某六、叶某一需让原砖厂旧地的田主，按各自的使用权面积（原出租面积）进行确认签名才能在补充报建资料加盖经济社公章。当天下午申请人将关于某社原砖厂旧地复耕事宜，给原田主对各自使用权面积及四至范围文件签名及按手印予以确认。因当天存在该地块的原田主去世或不在家的情况，经协调，可由其直系亲属签名确认。原田主凤某儿子叶某五到村委在该协议签名并按手印确认，该地块的各自使用权人面积已完满解决。并将该资料给社长叶某二、社委叶某三和叶某四核对，并由该三人签名并加盖社公章予以确认，村委干部王某，朱某二，戚某二作为见证方，三人都在该协议签名并加盖村民调解委员会公章，至此原砖厂地块的各使用人的地块占地面积及四至范围已清晰。由于原砖厂地块各使用人的地块占地面积及四至范围已清晰，申请人再次找社长叶某二在补充报建补充资料加盖社公章，社长叶某二以其不在从化区内，社公章在其夫人朱某一保管为由，让申请人找其夫人朱某一在补充的报建资料上加盖社公章，并告诉申请人其已口头委托其夫人朱某一加盖社公章事宜。因此，申请人找到其夫人朱某一，让其在补充的报建资料上加盖社公章予以确认。2023年1月6日，申请人提交的报建资料经某经济社、某村委，被申请人层层审核并加盖公章确认后，合法合规取得《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）。

　　二、申请人建房按规划施工，主体砌墙彻底完成，准备装修外墙之时，收到了被申请人下达的行政许可撤销决定书，认为申请人违反以下两点内容：1.以欺骗、造假等不正当手段取得许可证；2.冒充他人签名，伪造公章。

　　（一）广东某司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》，委托人为被申请人，检材为《某村某社确认叶某一宅基地会议纪要》，样本取自日期为2022年6月19日的《证明》原件1张，申请人不怀疑司法鉴定结果，但质疑送检途中存在其他原因导致该次检验原件不一致。还有未把申请人报建资料里包含其他报建资料一并进行检验。报建资料通过被申请人层层审核，均未提出问题，却在申请人房子完工后，鉴定其中一份表的公章为假。2023年1月6日，申请人取得的《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）是根据《从化区农村村民个人非公寓式住宅规划报建审批表》取得。送审报建材料仅对《证明》《石坑村某社确认叶某一宅基地会议纪要》进行鉴定，但对《从化区农村村民个人非公寓式住宅规划报建审批表》等资料加盖的社公章是否真实未进一步说明。该《证明》《某村某社确认叶某一宅基地会议纪要》只是证明申请人报建位置是否存在使用权异议，不属于法律规定的需要递交的报建资料范畴内，并且申请人提供的上述材料已证明该报建位置不存在任何异议。综上所述，申请人报建过程及结果，完全没有作任何造假的必要。

　　（二）被申请人工作人员在调查取证阶段存在影响调查结果的行为。2023年8月9日，某村委干部王某，被申请人工作人员朱某三、李某在村委会二楼办公室对我社社员进行调查申请人报建资料宅基地会议纪要里签名的真伪性，期间出现几个影响结果的情况：

　　（1）社员签名有因本人当时不在家而委托他人签名：某村委王某随意找一位家里不知情的老人确认情况，或者直接填写否认，导致调查结果与实际情况不符。

　　（2）调查时间与社员签名时间间隔长，未对社员作任何提醒签名会议纪要的时间，就直接拿两份签名表误导社员并让社员确认。

　　（3）但凡有社员承认是自己签名的，都被工作人员李某一一否认，并扬言“这份表一看就是假的，不可能是你们自己签的”。由此可见，在这调查过程中存在引导性执法，有胁迫村民的行为，严重影响调查结果。

　　以上几点可调取2023年8月9日的执法记录仪及笔录，或找出当时有被胁迫的社员作证，被申请人工作人员李某当天声音振耳欲聋，某村委一楼也能听见其声音。其他人在上述情况下，配合调查的群众害怕自己给的答案不符合被申请人工作人员李某的想法，需额外承担责任，便纷纷否认，草草了事。

　　被申请人称：

　　一、被申请人提交虚假材料骗取《乡村建设规划许可证》违法事实清楚，证据确实充分。

　　（一）涉举报房屋的审批流程及批复情况。

　　被申请人于2022年4月初步收到申请人的农村村民个人住宅规划报建申请，于5月20日安排测量单位到申请人拟报建位置进行现场勘察和初步测量放线。后经被申请人和镇规划和自然资源所联合审核，申请人拟报建位置符合土地利用总体规划且为存量建设用地，在村规中为村庄建设用地，符合一户一宅标准，遂告知申请人可继续进行报建手续，并要求村社按要求审批、召开宅基地分配会议，批前公示公告等流程。2022年12月中旬，被申请人收到申请人整套完整的报建材料，包括村、社的审批材料（含农村宅基地分配会议纪要）等，被申请人根据《广州市乡村建设规划许可证实施办法》（穗府办规〔2020〕17号）对资料进行审核，申请人符合一户一宅、现状一调、二调、三调均为村庄存量建设用地、土规、村规均为村庄建设用地，符合报建条件；2023年1月6日，按照流程，依法依规对申请人核发《农村非公寓式自建房乡村建设规划许可证》，并经被申请人政务窗口交予申请人。2023年3月6日，申请人到被申请人处进行动工报备，被申请人镇规划建设办于2023年3月7日协同测量单位到现场进行开工验线后，于2023年3月13日为其开具《开工备案证明》。

　　（二）涉举报房屋住宅报建材料的核查事实。

　　2023年3月，被申请人在接到相关举报投诉后，立即对事件进行调处核查，多次与村委和某经济社沟通了解情况，于2023年3月27日组织某社社长叶某二、社委等人对存疑的报建材料进行调取核对。2023年4月28日，某社社长叶某二等人继续向被申请人反映申请人报建资料里《宅基地分配会议》的某社社章并非其本人所盖及签字处亦非本人所签，且申请人报建位置用地存在争议，涉嫌侵占集体土地。被申请人镇规划建设办于2023年5月5日约谈某社社长及村报建经办人对该报建案件进行复查核实，并建议某社社长叶某二、社委等人对涉嫌私刻公章及假冒签名事件作报警处理。因存在争议，被申请人于2023年5月10日向申请人出具《在建自建房停工调查告知书》，通知申请人暂时停止建设，配合调查。截至2023年7月31日，经多次协调，村、社等涉事主体仍不愿意到公安机关报案处理。2023年8月10日，被申请人向申请人再次发出《石坑村某社叶某一在建自建房责令停工通知书》，并对其报建材料里涉嫌私刻公章和假冒签名的《某村某社确认叶某一宅基地会议纪要》等材料送第三方进行鉴定，同时约谈村民进行调查取证。2023年3月至9月初期间，被申请人多次约谈各方涉事主体，并核查相关的报建材料的真假，某村委承认报建材料为村委确认并盖章，某社社长叶某二（举报人）承认报建材料大部分某社章为本人确认后盖章，但否认《石坑村某社确认叶某一宅基地会议纪要》的某社社章为其本人所盖。

　　2023年8月10日，被申请人申请了司法鉴定，依法委托鉴定机构对该材料的公章进行鉴定，期间申请人知晓被申请人即将进行司法鉴定，但未提出该件原件不一致或提供其它补充材料。经司法鉴定，《某村某社叶某一宅基地会议纪要》权属证明材料中的石坑村某社社章与原某社社章不是同一个印章盖印。同时，被申请人派出工作组对在《某村某社确认叶某一宅基地会议纪要》上签名50位村民中的31人进行抽查核实，其中到现场核实19人，电话询问8人，微信联系4人。经查问，确认为本人签名的只有7人，其余24人均答复非本人签名，亦从未委托他人进行代签。因此，《石坑村某社确认叶某一宅基地会议纪要》大部分社员签名存在他人冒签的嫌疑。因此申请人提交虚假材料骗取《乡村建设规划许可证》违法事实清楚。

　　二、被申请人的撤销行为程序合法，撤销决定适当。

　　鉴于申请人在申报核心材料《某村某社确认叶某一宅基地会议纪要》伪造签章签字。2023年9月11日，被申请人向申请人发出《行政许可撤销决定书》，并通知申请人限期内自行拆除所涉违法建筑，申请人已确认签收。根据《广州市乡村建设规划许可证实施办法》（穗府办规〔2020〕17号)第十一条第一款第（五）项“使用存量建设用地建房的，还应提供权属证明材料(包括建设用地批准书或村镇建房许可证、宅基地证、房屋产权证等)”规定，由于从化区暂未核发乡村用地批准书及宅基地证等，被申请人根据实际情况要求新增建设用地用宅基地分配会议代替权属证明，则《石坑村某社确认叶某一宅基地会议纪要》属于报建材料的重要的核心材料。《广州市乡村建设规划许可证实施办法》(穗府办规〔2020〕17号)第三十一条规定：“申请人提交虚假材料骗取《乡村建设规划许可证》的，按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十八条、第七十九条、第八十条规定处理”。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。因此，被申请人决定依法撤销《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）程序合法，撤销决定适当。

　　综上,申请人的违法行为事实清楚,证据确实充分，其提出复议理由均于法无据，被申请人的撤销行政许可程序合法、适当。因此请求贵府依法维持。

　　本府查明：

　　2022年4月28日，申请人向被申请人提交《农村村民住宅规划建设报建申请表》，拟申请报建位于温泉镇石坑村某社的地块。其后申请人向被申请人提交盖有广州市从化区温泉镇某村某股份合作经济社公章的《证明》《对农村报名建房情况进行公示的公告》《退回旧住宅用地保证书》《某村某社确认叶某一宅基地会议纪要》《从化区农村村民个人非公寓式住宅规划报建审批表》等材料，被申请人于2023年1月6日作出同意报建的意见。据此，广州市规划和自然资源局于2023年1月6日核发《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）。

　　2023年3月，广州市从化区温泉镇某村某股份合作经济社社员向被申请人反映申请人存在提供虚假的报建地块权属证明材料。2023年5月10日，被申请人向申请人发出《在建自建房停工调查告知书》，通知申请人停止建设，并配合被申请人调查。2023年8月10日，被申请人再次通知申请人停止建设，并配合被申请人调查。

　　2023年8月10日，被申请人委托广东某司法鉴定中心对《石坑村某社确认叶某一宅基地会议纪要》中盖有公章“广州市从化区温泉镇石坑村某股份合作经济社”的真实性进行鉴定。该中心于2023年8月30日出具《司法鉴定意见书》，结论为送检的《某村某社确认叶某一宅基地会议纪要》盖的公章“广州市从化区温泉镇某村某股份合作经济社”与提供的同名样本不是同一个印章盖印。据此，被申请人于2023年9月11日作出《行政许可撤销决定书》，查明申请人存在：1.以欺骗、造假等不正当手段取得行政许可；2.冒充他人签名、伪造公章。决定撤销于2023年1月6日授予的乡村建设规划许可证行政许可，行政许可件（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）同时予以作废。

　　行政复议审查期间，本府向被申请人调查确认，其于2023年9月11日作出《行政许可撤销决定书》的内容系撤销广州市规划和自然资源局于2023年1月6日核发的《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）。

　　以上事实，有行政许可撤销决定书、乡村建设规划许可证（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号）、农村村民住宅规划建设报建申请表、证明、对农村报名建房情况进行公示的公告、退回旧住宅用地保证书、某村某社确认叶某一宅基地会议纪要、从化区农村村民个人非公寓式住宅规划报建审批表、某村某社叶某一在建自建房责令停工通知书、在建自建房停工调查告知书、司法鉴定意见书等证据予以证实。

　　申请人不服被申请人于2023年9月11日作出《行政许可撤销决定书》，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

　　本府认为：

　　根据《广东省城乡规划条例》第五十一条第一款规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。行政机关行使职权时应遵循职权法定原则，根据上述规定，对于乡村建设规划许可的申请是否许可的法定职责属城乡规划主管部门，广州市规划和自然资源局作为广州市城乡规划主管部门于2023年1月6日核发《乡村建设规划许可证》（乡字第穗规划资源村建证〔2023〕36号），对该许可作出撤销决定依法应由广州市规划和自然资源局作出，故被申请人于2023年9月11日作出《行政许可撤销决定书》属超越职权，应予以撤销。

　　根据《中华人民共和国行政许可法》第七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权……”，根据上述规定，被申请人实施包括撤销行政许可等对当事人不利的行政行为，应当遵守相应程序，保障当事人享有陈述权、申辩权。本案中，被申请人未提供证据证实作出涉案《行政许可撤销决定书》前，已履行事先告知、说明根据和理由、听取当事人的陈述和申辩，属违反法定程序，应予以撤销。

　　此外，被申请人作出涉案《行政许可撤销决定书》，查明申请人存在以欺骗、造假等不正当手段取得行政许可及冒充他人签名、伪造公章的事实，但对已查实的违法事实未客观、明确描述，属主要事实不清、证据不足，应予以撤销。同时，被申请人在作出涉案《行政许可撤销决定书》，未引用具体的法律条文，本府予以指正。

　　综上所述，对申请人的行政复议请求予以支持。被申请人于2023年9月11日作出《行政许可撤销决定书》超越职权，主要事实不清，违反法定程序，应予以撤销。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目、第4目的规定，本府决定如下：

　　撤销被申请人于2023年9月11日作出《行政许可撤销决定书》。

　　申请人如不服本决定，可以在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

　　广州市从化区人民政府

　　二〇二三年十二月十八日