从化府行复〔2020〕41号 行政复议决定书

　　申 请 人：钟某清

　　被申请人：广州市从化区太平镇人民政府

　　申请人不服被申请人于2020年11月11日作出的《关于太平镇某村村民钟某清经济社组织成员资格认定的情况》，于2020年12月7日提出行政复议申请，本府依法已予受理。

　　申请人请求：1.撤销《关于太平镇某村村民钟某清经济社组织成员资格认定的情况》；2.《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体经济成员组织成员身份界定法》的第七条违背我国妇女权益保障法，应责令其纠正，太平镇政府作为上级部门，存在行政不作为；3.确认申请人具有第三人的成员资格并享有于其他成员同等权利。

　　申请人称：申请人自出生随父落户在太平镇某村，户口自始不曾发生迁移，2014年2月28日登记结婚，丈夫杨某平，户口性质：非农，户籍地：湖北省利川市某镇某村。

　　2020年8月，某村开展农村集体经济组织成员身份界定工作，以“外嫁女”是“空挂户”和村民表决否定为由拒绝登记确认申请人的社员资格，剥夺申请人合法权益。2020年11月5日向被申请人提交《行政处理申请书》，11月25日收到被申请人的书面回复《关于太平镇某村村民钟某清经济社组织成员资格认定的情况》，认为申请人是未从娘家迁出户籍的出嫁女，实际上是“空挂户”，其成员资格认定需根据《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体经济组织成员身份界定法》及其集体经济社成员代表表决确认。申请人认为太平镇政府的行政处理是不合理不合法的，理由有两点。

　　首先，申请人属于村集体经济组织成员。

　　《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”

　　《广州市从化区农村集体产权制度改革工作领导小组关于印发广州市从化区农村集体经济组织成员身份界定指导意见和广州市从化区农村集体经济组织成员身份界定工作方案的通知》从农函〔2020〕33号，其中《广州市从化区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》第八条第一项规定：“经本村社依法履行民主决策程序认可的，虽然户籍在本村社，但不予确认为本集体经济组织成员：自户口迁入时起，未与本村社形成较为固定并且具有延续性联系（寄居户、空挂户）的人员。”第十条第一项“外嫁女”的成员身份界定：（1）妇女因结婚到其他农村集体经济组织，户籍未迁出，承包土地亦存在，应认定为原经济组织的成员。（2）农村妇女结婚到城镇，户口未迁出，没有取得非农业户口，承包地亦保留，应认定为原集体成员。

　　申请人出生本村，祖辈也生活在本村，绝不是“空挂户”，户口至今不曾迁移，亦有承包地，也履行了法律法规规定的义务。申请人结婚后，在嫁入地未曾分配到承包地，且未曾享受嫁入地集体经济任何权益。婚后不在嫁入地生产生活，迫于生计，是长期在上海务工，也未被纳入城镇居民社会保障体系。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定和《广州市从化区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》的相关规定，我应具有第三人出的成员资格。

　　其次，《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体经济组织成员身份界定法》的第七条跟我国现行的法律法规相违背，是无效条款。

　　《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议，村规民约和股份制章程涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用的方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体组织其他成员平等的权益。”第四十三条规定：“违反本办法第二十三条、第二十四条规定，以妇女婚姻状况变化为由侵害妇女及其符合生育规定的子女在农村集体经济组织中的合法权益的，由乡镇人民政府、街道办事处依法调解。”《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定“农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正。”

　　《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体经济组织成员身份界定法》第七条：“有下列情形之一的人员，虽然户籍在本村社，但不予确认为本集体经济组织成员的第六点规定：本集体女性成员在已取得结婚证后，不论任何情况，其申请人及其配偶、子女，即使户口登记在本村社，不予认定。”此规定违反了上述法律法规关于妇女权益保障的规定，应视为无效。太平镇人民政府作为上级部门，对第三人有指导、监督、管理职责，对《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体经济组织成员身份界定法》中歧视已婚妇女，侵害妇女财产权益，违宪违法的条款未进行指导，未督促其纠正，存在失职和不作为。

　　被申请人称：一、村规民约的制定需符合法律、法规之规定且程序正当。村规民约是基于《村民委员会组织法》的授权，根据当地的实际情况，依照村民集体意愿，经过民主程序而制定的自治制度，村民应受其约束。

　　《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体组织成员身份界定办法》是经该社集体组织成员大会（户代表会议）表决通过并制定，目前正在走程序，并未正式生效，在正式生效前，并不能成为对村民具有约束力的村规民约。

　　二、“该办法”尚处于制定中，在未正式生效前，村民可依规反映情况。

　　根据《中共广州市从化区委广州市从化区人民政府印发<从化区稳步推进农村集体产权制度改革实施方案〉的通知》及区农业局的工作指引，镇政府指导下辖各村先成立产权改革工作小组，然后进行“四议两公开”程序，制作和表决产权改革方案，资产量化方案和成员确认方案，所有方案通过之后，各工作小组根据区农业局的《广州市从化区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》草拟制定村、社的界定办法，接下来的程序为：

　　1.召开会议进行成员界定办法的修订及表决，成员界定办法表决通过之后，开始进行入户调查并收集符合界定办法条件的人员资料，也就是填写成员摸底调查表；

　　2.进行成员三榜公示。

　　（1）第一榜公示：申请人所在的广州市从化区太平镇某村西向第二股份合作经济社于2020年9月18日作出《广州市从化区太平镇某村西向第二股份合作经济社成员身份界定初榜公示》，公示结果为“截至2020年7月25日，共计52户241具有我社集体经济组织成员身份。……公示期为2020年9月18日至2020年9月24日……”，该公示已张贴在村委公示栏中。

　　（2）第二榜公示：西向经济社于2020年10月26日作出《广州市从化区太平镇某村西向第二股份合作经济社成员身份界定再榜公示》，公示结果为“截至2020年8月25日，共计52户241具有我社集体经济组织成员身份。……公示期为2020年10月26日至2020年11月1日……”，该公示已张贴在村委公示栏中。

　　（3）第三榜公示：第三榜公示是把界定办法和三榜成员名册张贴公示，而第三榜的公示是对结果公示告知的作用；进行完三榜公示之后，成员界定这项工作就基本结束，目前第三榜公示资料尚在整理中。

　　3.成员界定后进行资产量化工作，资产量化是先制作并表决资产量化细则，待书记与社长签名确认一个股份登记表，之后进行资产量化的初榜公示和终榜公示，共计两榜；最后，要进行章程的公示，在完成章程的公示之后，提交材料被申请人审批，审批后就进行股权证的打证，打完证盖完章下发。《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体组织成员身份界定办法》的制定并生效实施，需按照其既定程序，目前该办法在制定中（第三榜公示资料整理中），村民认为有疑虑、有问题的可依规向村委反映，待意见汇总后，完善修改再公示。

　　综上所述，被申请人遵守农村自治的有关规定、尊重村民集体意志制定的、生效的村规民约（涉案的“该办法”正在走程序制定中，暂未生效），并未存在行政不作为，请复议机关维持被申请人作出的具体行政行为。

　　本府查明：2020年11月5日申请人向被申请人提交行政处理申请，请求被申请人确认其某村西向第二经济合作社成员资格并享有与其他成员同等权利。2020年11月11日，广州市从化区太平镇农业办公室作出的《关于太平镇某村村民钟某清经济社组织成员资格认定的情况》（下称“《情况》”）。《情况》中表示，申请人是未从娘家迁出户籍的出嫁女申请享有娘家集体经济组织成员资格的认定资格问题，需根据《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体经济组织成员身份界定法》及其集体经济社成员代表表决确认。申请人收到《情况》后不服，向复议机关提出行政复议申请。在本案审查期间，被申请人于2021年1月26日，作出《答复意见书》称，《广州市从化区农村集体经济组织成员身份界定指导意见》允许各村集体根据实际情况制定相应村规民约，而《广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社集体组织成员身份界定办法》尚在制定中，暂时未生效，鉴于上述情况，若申请人对太平镇农业办公室作出的《情况》有疑问，先向当地村委反映，由村集体解决，仍不能解决，可向被申请人反映。该意见书于1月28日送达申请人。

　　另查，广州市从化区太平镇某村西二股份合作经济社成员身份界定初榜公示于2020年9月18日公榜，公示期2020年9月18日至2020年9月24日。广州市从化区太平镇某村西二股份合作经济社成员身份界定再榜公示于2020年10月26日公榜，公示期2020年10月26日至2020年11月1日。上述两榜公示名单中，均未见申请人姓名。

　　以上事实，有关于太平镇某村村民钟某清经济社组织成员资格认定的情况、行政处理申请书、答复意见书、广州市从化区太平镇某村集体经济组织成员身份界定办法、广州市从化区太平镇某村西二股份合作经济社成员（代表）大会表决记录表、广州市从化区太平镇某村西二股份合作经济社成员身份界定初榜公示、广州市从化区太平镇某村西二股份合作经济社成员身份界定再榜公示等证据予以证实。

　　本府认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：......（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；......”。被申请人依法有权对申请人与其所在村及经济社之间因集体成员资格等问题发生的争议作出处理决定。

　　《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广州市从化区农村集体经济组织成员身份界定工作方案》第三点“界定流程”第（四）项“汇总界定名单，提出三榜定案”中明确，“给予异议者一定的救济渠道。公告期间让有异议者提出质询，仍有意见的向属地镇（街）提出利益诉求，保证每一位村民（社员）有利益诉求的机会”。本案中，申请人出生即入户在太平镇某村水口队（即太平镇某村西向第二经济合作社），但申请人向被申请人提出行政处理申请时，广州市从化区太平镇某村西向第二经济合作社已对该社股份成员进行两榜公示，均无申请人名字。按照上述法规规定以及工作方案要求，被申请人对于申请人提出的行政处理申请应予调查核实申请人是否符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定并依职权作出行政处理决定书，对申请人是否具备该经济合作社成员资格予以认定。但无论2020年11月11日由广州市从化区太平镇农业办公室作出的《关于太平镇某村村民钟某清经济社组织成员资格认定的情况》还是被申请人于2021年1月26日作出《答复意见书》，均未对申请人的请求作出行政处理决定。因此，被申请人的情形属于未履行法定职责，构成行政不作为。

　　2020年11月11日由广州市从化区太平镇农业办公室作出的《关于太平镇某村村民钟某清经济社组织成员资格认定的情况》，因广州市从化区太平镇农业办公室只是被申请人的内设机构，且《情况》未对申请人的请求作出实质认定，不具有法定效力，无需撤销。

　　综上所述，被申请人没有依法履行保护申请人人身权利、财产权利的职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定，本府决定如下：

　　被申请人在本决定书生效之日起60日内对申请人提出的申请依法作出行政处理决定。

　　对本决定不服的，可以自接到本决定书之日起15日内向有管辖权的法院提起行政诉讼。

　　广州市从化区人民政府

　　2021年2月26日