从化府行复〔2019〕4号《行政复议决定书》

申请人：唐某

被申请人：广州市从化区良口镇人民政府

第三人：广州市从化区良口镇某村民委员会

第三人：广州市从化区良口镇某村某经济合作社

申请人不服被申请人于2018年11月14日作出的《山林纠纷处理决定书》（从良府行决字〔2018〕1号），于2019年1月10日提出行政复议申请，本府依法已予受理。

申请人请求：撤销被申请人作出的《山林纠纷处理决定书》（从良府行决字〔2018〕1号）。

申请人称：被申请人于2018年11月27日向申请人送达了从良府行决字〔2018〕1号《山林纠纷处理决定书》，作出“坐落在从化区良口镇某村东面，争议山林土名“某栏”面积共约36亩的林地所有权应属第三人广州市从化区良口镇某村某经济合作社所有，其中南面四至范围：东至天水，南至枝浓车律，西至底路，北至大坑锦培，面积约12亩的林地使用权应属申请人唐某所有”的处理决定。申请人认为该决定书不但违背事实，而且同时违反法律法规的实体和程序规定，是严重错误的，应当予以撤销。具体理由如下：

（一）被申请人的行政行为严重违法。

1．被申请人作出本决定书严重超期，严重违反国家法律规定和上级机关的决定。广州市从化区人民政府于2017年11月9日作出从化府行复〔2017〕＊号《行政复议决定书》，决定：撤销被申请人于2017年6月9日作出的《关于某栏山林权属的处理决定书》（从良府林决字〔2017〕＊号），并责令被申请人在本决定书生效之日起60日内重新对申请人的申请作出处理。但被申请人直至2018年11月14日才作出本决定，期间长达一年多的时间，严重违反国家法律规定和上级机关广州市从化区人民政府的决定。

2．被申请人严重违反程序，在作出行政决定前未认真调查事实，未充分听取申请人意见，未依法按申请人申请调取证据，明显压制申请人，偏袒其他方。在调查协调过程中，申请人向被申请人提供证据、陈述事实，被申请人均未认真听取和记录，在事实尚未调查之前即当众宣称争议山林不属申请人。在申请人要求调取某栏全部山林权证原始档案、某村某经济合作社自留山分配原始方案等证据时，被申请人均不予同意，并且没有任何理由和回应。也正因为被申请人未充分听取各方意见，充分调取原始档案等客观书面证据，而是偏听有利害关系的其他方的意见，才导致事实调查不清。被申请人2017作出的处理决定认为争议山林属于某村民委员会，这次处理决定才发现早在2006年，争议山林所有权已经确权登记属于某村某经济合作社所有。被申请人连这些最基本的、政府有关 部分档案记录清楚的事实都未查清，可见其行政行为草率。

（二）被申请人作出决定书的事实调查不清，依据不足，认定事实错误。

1．被申请人依据第三人从化区良口镇某村某经济合作社林权证（证号：从林证字〔2006〕第＊号）认定争议林地不属于申请人是错误的。某村某经济合作社持有的林权证是其作为集体土地的所有者所获得的所有权证，是证明土地所有权的，也是我们通常说的“大证”，其范围为整个集体的全部山林，包含使用权已分配给村民的自留山等，也就是某经济合作社的林权证本来就包含包括申请人在内的本集体所有村民的自留山等已分配山林，二者是所有权和使用权的关系，是集体的土地所有权“大证”包含村民土地使用权“小证”的关系，二者并不冲突，这些通过《森林、林木、状况登记表》及其附图可以清晰、明确看出。现在被申请人以争议地块的土地所有权登记为某村某经济社就否认土地使用权属于申请人，显然混淆了二者的不同性质，是错误的。

2．某村某经济社的山林全部分给村民使用，不存在未分配的公用山林，因此某村某经济社称争议山林为集体山，分给到个人，完全不属实，也不符合常理。在1980年前后分自留山时贰队（即某村某经济合作社）将包括争议山林所在的种树栏在内的所有山林分成六份，村民家庭也分为六个小组，然后由每个小组派代表抽签，其中某栏等山林被第一小组抽中，在当时的分配方案上明确写明“某栏四水归源，汶七池堂，水练坪”为第一小组抽中（详见申请人证据贰队自留山分配方案），全部山林划分给第一小组四家人（即蔡某容、蔡某浓、蔡某培、蔡某金，其中申请人配偶蔡某清与蔡某金进行了置换，即取得蔡某金分得的某栏的自留山，详见申请人证据蔡某金儿子蔡某军出具的证明）。另外，从某村某经济合作社林权证（从林证字〔2006〕第＊号）等高线1：10000地形数据图可以看出某栏四至确系四水归源（即某栏整个山林的范围以下雨时雨水在山脚流淌的线路为界线），与申请人提交的贰队自留山分配方案完全吻合。某村某经济合作社所有的山林早已全部以自留山、责任山的方式分配给了村民使用，整个集体没有留下公用山，现在某村某经济合作社以争议山林属于未分配的公用山林不属事实，既与上述原始分配方案不符，也不符合常理，不可能其他所有山林都分配的情况下偏偏申请人主张的山林就属于公用山林。如某村某经济合作社否认申请人提交的原始分配方案并认为争议山林属于未分配的公用山林，作为所有人和管理人，应当由某村某经济合作社承担举证责任。因此，请求复议行政机关从区林业部门调出以上某栏四家人（即蔡某容、蔡某浓、蔡某培、蔡某金/蔡某清）当时办理自留山证的全部原始档案和记录，以及某村某经济合作社分配自留山时的原始书面记录，并与集体山林权证等资料比对，即可查清事实，确认争议山林使用权确属申请人。

3．要查明争议山林使用权权属，被申请人应当本着实事求是的态度认真调查，依法行政，而不应该敷衍了事草率作出处理决定。事实上，争议山林自第一次分自留山时就属于申请人家庭自留山范围，申请人配偶蔡某清在1983年至1985年就已经在白留山陆续种上杉树苗，长势良好，1987年2月向某村农村信用社申请贷款用于购买肥料施放在种树兰山地种植杉树苗的原始记录可证明争议山林由蔡某清经营管理的事实，当时蔡某清所种的杉树苗在山林被侵占后直到现在还可以在现场看到碗口大的旧杉树头。另外2016年11月10日因村民蔡某明砍伐申请人配偶蔡某清当年所种杉树苗长大成树的杉树，申请人从化区森林公安局报警并留有报警回执可与现场痕迹相互印证。争议山林属于申请人自留山，分配初始数年完全是无争议的，直到约1986年时任某村治保主任的蔡某权、二队生产队长蔡某庆、妇女主任蔡某娇才一起在申请人自留山开荒，申请人阻止他们开荒，他们声称种树兰山地属于某公家山。因山林地被侵占，申请人从1986年至2015年期间一直不间断向村、镇两级政府部门投诉反映，但都得不到处理结果，才导致其他村民都跟着侵占，才出现今天的状况。也正是因为包括申请人在内的行政机关不作为，才导致纠纷和矛盾持续并扩大；因为官僚主义盛行，才导致争议事实一直未能查清：先是从化区林业主管部门在回复法院的询问函时，不经调查就回复争议地块属于某村民委员会的，村民自留山证与村委会持有的山林证不存存重叠情况；后是被申请人第一次作出决定时未认真调取全部档案，就作出争议山林属于某村民委员会所有的决定，而这次决定却又称争议地块在2006年即登记在某经济合作社名下，前后自相矛盾。

4．被申请人通过询问与争议地块有利害关系的主体调查事实，本身就是错误的，被申请人应当调取争议地块和周边地块村民的自留山证的全部原始档案和记录，相互比对才能查清事实。无论是某村民委员会还是某经济合作社或是某经济合作社的村民，本身与争议山林存在利害关系，声称争议山林属于其所有并且未分配使用权给村民，无论争议地块是重新分配还是继续归集体使用，均可从中获得利益，因此其意见和证言很难完全秉承客观公正。某村民委员会和侵占争议山林的村民称占用者在1978年至1980年开荒种果，完全是不符合常理的。因受当时年代法律法规政策限制，是不允许搞小资本主义经济，是不允许个人单干小农经济的，从化档案历史资料可以证实。

5．“大坑”在广州本地方言中一直都是溪流小河流的意思，并不是字面本身凹地的意思，这个可以从同时期办理的其他村民的自留山证等山林权证书上的表述相互印证。被申请人受某村委会和个别利益相关方的陈述影响，将现场申请人实际控地块和争议地块中间的小凹地作为申请人自留山证上“北至大坑锦培”的界线，而没有通过其他非利益相关方了解“大坑”的真实意思，单纯从字面意思作出对申请人不利的解释和认定，尤其是某村村委会的陈述已有林权证等很客观证据证实其陈述是不属实的情况下，显然被申请人的调查、认定不够客观。

综上所述，申请人认为，被申请人作出的从良府行决字〔2018〕1号《山林纠纷处理决定书》既严重违反法律规定，又对事实认定不清，因此是错误的。为维护自身合法权益，申请人现特提起行政复议，请求依法撤销被申请人上述决定，并责令被申请人重新作出处理决定或由复议机关在查明事实后依法作出处理决定。

被申请人称：（一）被申请人作出的《山林纠纷处理决定书》的行政程序合法证据确凿。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十八条“经行政复议或者行政诉讼撤销的林权争议处理决定，作出该处理决定的人民政府应当在六个月内重新作出处理决定。”和第四十条“作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由”的规定，被申请人在接到行政复议决定后六十日内开始对该案进行重新处理，处理期限为六个月。在处理过程中，某村某社申请作为本案第三人参加调处并主张权利。因被申请人在2017年6月9日作出处理决定时，某村某社并没有提出争议，因此争议方不包含某村某经济合作社。而某村委遗失了2006年换发的林权证，只提供了1982年从化县人民政府山林权证，因此被申请人才依据申请人和某村委提交的证据作出了相应的处理决定。2018年复议重新调处期间，某村某经济合作社提供了2006年换发的《中华人民共和国林权证》主张争议山林的所有权，从而新增了某村某社作为第三人加入调处，并重新作出争议山林所有权归属决定。鉴于新增当事人及本案案情复杂，我府于2018年5月18日决定延长六个月处理期限。因此本府作出决定过程中程序合我府在对本案调处过程中，我府工作人员认真听取和记录了各方当事人的意见和提出的主张及证据，也对相关人员进行了询问笔录，调查工作充分，证据充足确凿。

被申请人对本案所查明的事实清楚、依据充分正确，内容适当，应子以维持。

1．第三人从化区良口镇某村某经济合作社已取得《中华人民共和国林权证》（从林证字〔2006〕第2110002号），该证书载明的四至范围涵括了争议林地。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据”的规定，我府据此认定争议林地应归于从化区良口镇某村某经济合作社所有依法有据。

2．申请人提供的从府良字第391号《从化县人民政府社员自留山证》第一栏，土名：某栏，面积2亩，树种：荒山，四至：东至天水，南至枝浓车律，西至冚底路，北至大坑锦培。经查，该证第一栏填写的四至范围与现争议山林的四至范围并不完全吻合，只包括了现争议山林四至范围的南面部分。争议山林的四至范围为“某栏”东至天水，南至山面，西至大坑，北至大坑，具体界线以2018年4月12日良口镇山林纠纷调处办组织争议三方到争议现场踏勘，林业技术人员用1：10000地形图勾画的四至范围为准，面积约36亩。

3．被申请人经过调查及对相关人员包括前村委成员、“某栏”分山时在场人、村民等进行询问笔录，都表示“某栏”山场面向某村委的一面山为某村风水山，并没有分给到个人并且在1982年分山时，该风水山属于某村所，而不是属于某村某社所有，直到2006年林业确权时，“某栏”山林才全部划分为某社所有并领取了新的山林权证。如果1982年分山时该山场并不属于某社，某社根本就没有分配该山场的权力，某社社员也不能分得该山林作自留山。因此，申请人提出1982年某村某社分山时对该山林（风水山）进行了分配的主张也与事实相悖。

4．被询问人均表示，在某村分山之前，该争议山场上并没有多少树木，村民认为风水不好，因此某村并不禁止村民在该山上开荒种植，很多村民在该山场上开荒种植，山名“某栏”就是这样来的。由于争议山场临近某社，所以种植者大多为某社社员。村民在集体山上开荒种植情况早在分山之前就已经存在，申请人称1982年分山后在山场上种植杉树，之后被村民陆续侵占开荒的观点没有事实依据。

5．被申请人在调查取证时，向相关知情人士进行询问，包括争议地周边村民、1982年分山在场人员、分山时任村委干部等人，大部分被询问人都没有在该山场上种植，也没有从中获得过利益，其回复具有可信度。且分山前村民自发开荒种果，是基于当时“谁开荒，谁得益”的规定，这种情况普遍存在。

6．1982年从化县人民政府自留山证上的四至范围是由村民自行填写，四至地标物也没有统一的名称，因此仅凭村民自行填写在自留山证上的四至记载是难以确认真实四至范围的。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条：“四至范围无法确定全部地标物的，以可以确定的地标物、记载的面积和自然地形确定四至”的规定，被申请人结合历史分山情况、山场地形、询问笔录、各方自留山证、林权证等证据，确定申请人唐某所持自留山证的四至范围，理据充足，认定客观。

综上所述，被申请人于2018年11月14日作出的《山林纠纷处理决定书》（从良府行决字〔2018〕1号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请复议机关予以维持。

两第三人未有提交书面意见。

本府查明：本府于2017年11月9日作出从化府行复〔2017〕20号《行政复议决定书》，决定：撤销被申请人于2017年6月9日作出的《关于某栏山林权属的处理决定书》（从良府林决字〔2017〕1号），并责令被申请人在本决定书生效之日起60日内重新对申请人的申请作出处理。行政复议决定作出后，各方均未向法院起诉。2018年1月23日被申请人下属山林调处办会同镇林业工作站组织申请人和两第三人广州市从化区良口镇某村民委员会、广州市从化区良口镇某村某经济合作社（下称“某经济社”）的代表到现场勘验，初次划定争议山林范围。2018年1月30日，被申请人下属山林调处办会同镇林业工作站举行调解听证会，争议各方参加。2018年4月12日，被申请人再次组织争议各方到现场进行山界勘验，最终划定争议山林四至范围。2018年4月23日，被申请人下属山林调处办向第三人某经济社发出《追加第三人通知书》，正式追加某经济社为争议第三人参加调处。2018年6月13日，被申请人就争议山林的历史情况和界线问题再次向第三人某经济社两名社员进行调查。2018年7月27日，被申请人下属山林调处办会同镇林业工作站组织申请人和第三人某经济社三十多名社员一同勘定争议山林界线，但申请人拒绝在此次勘验示意图上签名。2018年10月24日，被申请人下属山林调处办会同镇林业工作站举行举证调解会，各方参加，但申请人拒绝在调解会笔录上签名。2018年11月14日，被申请人作出《山林纠纷处理决定书》（从良府行决字〔2018〕1号），决定：坐落在从化区良口镇某村东面，争议山林土名“某栏”面积共约36亩的林地所有权应属第三人广州市从化区良口镇某村某经济合作社所有，其中南面四至范围：东至天水，南至枝浓车律，西至冚底路，北至大坑锦培，面积约12亩的林地使用权应属申请人唐某所有。具体界线见附图。（附1：10000地形图标示位置）。申请人收到该决定书后不服，向本府提出行政复议申请。

另查，本案争议山林坐落于从化区良口镇某村东面，争议三方均称“某栏”，四至范围：东至坑底直上山顶天水，南至冚底路，西至大坑，北至大坑，具体界线以2018年4月12日争议三方到争议现场踏勘，林业技术人员用1：10000地形图勾画的四至范围为准，面积共约36亩。

据2006年从化市林业局登记的《森林、林木、林地状况登记表》（编号：04401840211JDS00004）显示，林地所有权人为良口镇某村委会，坐落在良口镇某村，小地名“＊厘”，面积275亩，四至：东至岌，南至水坑，西至窿，北至天水（详见附图）。《森林、林木、林地状况登记表》（编号：＊）显示，林地所有权人为某某经济社，坐落在从化市良口镇某村，小地名“＊车等”，面积4481亩，四至：详见附图。含土名＊车、＊塘的山场。从附图可见，本案争议山林位置在某经济社的林权证范围内，不在某村委会的林权证范围内。

申请人持有从化县人民政府1982年颁发的户主为蔡某清（申请人丈夫，已故）的《从化县人民政府自留山证》（从府字第391号）上记载，山名“某栏”，面积2亩，树种荒山，四至：东至天水，南至枝浓车律，西至冚底路，北至大坑锦培。2018年7月27日，被申请人下属山林调处办会同镇林业工作站组织申请人和第三人某经济社三十多名社员一同勘定争议山林界线时，众人认定该证四至范围中“北至大坑锦培”为某栏山林内一条现已没水流的坑，而不是申请人主张的山脚下有水流的坑（土名“大某坑”）。据此，被申请人把争议山林划分为A、B两部分，A部分属于集体未分配的公山，B部分属于申请人的自留山（详见2018年7月27日“某栏”山场界线示意图）。

再查，申请人曾表示争议的“某栏”山林不是集体分山给她，而是分山后她在“某厂”山场的山林与某二队蔡某金（音）在“某栏”山场的山林对换所得。而经被申请人向村委会、某经济社及其他经济社相关知情人员调查所得，争议“某栏”山场面向某村委会的一面山为某村的风水山，未进行分配，很多村民在该山林上开荒种植，村集体并未禁止。

以上事实，有山林土地权属确权申请书、从化府行复〔2017〕＊号《行政复议决定书》、追加第三人通知书、现场踏勘签到表及地图、调查笔录、林权争议协调会会议记录、举证调解会笔录、某村关于一九八二年（两个公山）及（村民在分山前开荒种果山地）的规定、森林、林木、林地状况登记表（编号：＊）、森林、林木、林地状况登记表（编号：＊）、从化县人民政府自留山证（从府字第＊号）等证据予以证实。

本府认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条第三款“乡镇人民政府、街道办事处依照管辖权和本条例的规定做好林权争议调处工作”以及第二十四条“……但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处”等规定，被申请人具有对申请人与第三人之间林地使用权纠纷受理和调处并作出决定的职权。

《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”和第十五条第二款“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外”。本案中，被申请人在本府作出从化府行复〔2017〕＊号《行政复议决定书》撤销其于2017年6月9日作出的《关于某栏山林权属的处理决定书》（从良府林决字〔2017〕＊号）后，重新调查，调取了第三人某村委会和某经济社的林权登记资料，结合申请人所持自留山证，并组织争议各方多次到争议山林现场勘界确定争议范围以及申请人自留山四至范围的具体界线，最后结合前期调查笔录等证据，作出《山林纠纷处理决定书》（从良府行决字〔2018〕1号），认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确。申请人主张争议山林“某栏”全部范围均属其自留山证范围内，证据不足，本府不予支持。

综上所述，对申请人的行政复议请求不予支持，被申请人于2018年11月14日作出的《山林纠纷处理决定书》（从良府行决字〔2018〕1号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本府决定如下：

维持被申请人于2018年11月14日作出的《山林纠纷处理决定书》（从良府行决字〔2018〕1号）。

对本决定不服的，可以自接到本决定书之日起15日内向有管辖权的法院提起行政诉讼。

广州市从化区人民政府

2019年3月8日