摘要：不起诉正是检察机关贯彻和实现宽严相济政策的重要手段和途径。笔者以从化市检察机关不起诉案件现状的实证分析为切入点，探讨不起诉制度存在的问题。

关键词：不起诉　实证　 宽严相济　完善

构建和谐社会是党和国家在新时期新形势下所提出的奋斗目标，为此检察机关制定了关于在检察工作中贯彻的“宽严相济”刑事政策的具体措施，要求在办案中，在对严重犯罪依法严厉打击的同时，对犯罪分子依法能争取的尽量争取，能挽救的尽量挽救，能从宽处理的尽量从宽处理，最大限度地化消极因素为积极因素，为构建和谐社会服务。不起诉正是检察机关贯彻和实现宽严相济政策的重要手段和途径。笔者以从化市检察机关不起诉案件现状的实证分析为切入点，探讨不起诉制度存在的问题。

一、从化检察院不起诉案件情况

广州地区检察机关不起诉案件情况

从表中数据我们可以看出，两年来，在宽严相济刑事政策的推动下，不起诉发生了积极的变化，并呈现以下几个特点：①不起诉案件总体上有所上升，２００５年，该院对３人作出不起诉处理，不诉率仅0.4%，至２００8年，作不起诉处理的达36人，上升十几倍，不起诉率也从0.4%上升至2%。②相对不起诉人数增多，远高于绝对不起诉和存疑不起诉人数，2008年作不起诉处理的案件中，相对不起诉的有29人，比例高达80％，反映了不起诉在对轻微犯罪从宽处理上已产生了积极作用，也是检察机关充分发挥不起诉权贯彻落实宽缓刑事政策的功能体现。另外，通过与广州地区检察机关不起诉案件数对比，从化检察院２００６－２００8年的不起诉率远高于广州市地区的不起诉率，其在运用贯彻宽严相济政策上积极的一面。

但是从总体情况来看，从化检察院近两年的不起诉案件虽然比往年有了大幅度的上升，然而相对比其他国家的不起诉率，3.6%以下的不起诉率，还是比较低的；同时，在实施不起诉的司法实践中，遇到的一些问题也逐渐显露出不起诉制度的缺漏。如何依法适用不起诉，相应提高刑事案件的不起诉率，以更好的贯彻宽严相济刑事政策，值得深入研究。

二、当前不起诉制度在实践中存在的问题
    1、相对不起诉标准不统一，难以把握。《刑事诉讼法》对相对不起诉的条件明确规定为“犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚”。但是现行法律并没有对情节轻微、情节显著轻微、情节较轻等概念加以区分，没有对“不需要判处刑罚”或“免除刑罚”的标准作出明确规定。另外“免除刑罚”在刑法中又常与“从轻”、“减轻”等情节并列规定，适用上还分为“应当”、“可以”两种类型。如《刑法》第37条规定“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。”但何为“犯罪情节轻微”，则只能由经办人根据案情结合其社会阅历来把握，从而导致检察机关对不起诉制度的实际操作充满不确定性。
    2、社会配套制度不健全。被不起诉人，特别是被相对不起诉的人，只是法律对其的宽大处理，但在事实上其行为仍然构成犯罪，在这种情况下，如果行为人被作出相对不起诉后，完全回归社会，这样一来，既没有体现到刑法的严肃性和权威性，同时对社会来说也是一种隐患。在我国，现有制度对被不起诉人并没有纳入社区矫正的视野之内，没有相应的社会制度、社会机构对其予以相应的管束、教育、引导和帮助，防止其重新起诉犯罪道路。甚至有的被相对不起诉人还若无其事般回原机关单位职位上班，使检察机关的权威性受到影响。相关社会管理制度的缺失和缺位，造成社会管理与司法制度不能实现紧密对接，这在很大程度上影响了适用相对不起诉的社会效果和法律效果。
    3、对存疑不起诉的后续追诉难度大。根据刑事诉讼法第140条第四规定，“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”按照司法实践来说，作存疑不起诉，是检察机关在别无选择时作出的决定。因为“事实清楚，证据确实充分”是检察机关提起公诉，追究犯罪分子刑事责任的条件，而证据不足显然是不符合起诉条件的，对此，检察机关可以退回公安机关补充侦查，经补充侦查后仍然认为证据不足时，可以作存疑不起诉。检察机关依法作出存疑不起诉，犯罪嫌疑人的罪名并没有完全洗清，根据《人民检察院刑事诉讼规则》规定检察机关“在发现新的的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉”。然而，司法部门仅能对被不起诉人抱有“嫌疑”的态度，但并不能对其采取任何监督管理措施。存疑不起诉的作出反而“打草惊蛇”，导致被不起诉人采取出外、毁灭证据等方法逃避刑事责任，使进一步的调查取证工作无法进行。在司法实践中，对已作存疑不起诉的案件重新启动追诉程序的，几乎是一片空白。
    4、对不起诉规制过大，审批程序过于繁琐。在很多地区的上级检察机关将不起诉案件数据作为对下级检察机关案件质量的考核依据，另外还出于对国家赔偿的逃避，所以检察机关对案件作不起诉处理是慎之又慎：对相对不起诉案件，倾向于严格控制；对存疑不起诉案件，即以补充侦查的形式退回公安机关，建议公安机关作撤案处理，从而把不起诉率控制在较低的幅度内。另外，还在审批程序上对不起诉案件加以规制：如经办人要对一宗自侦案件作相对不起诉处理，须先经科长审查，后决定提交给办案部门集体讨论，其后交由主管检察长审批，再提交给检察委员会讨论通过，其后要提交给上级检察机关批复，最后由本院检察长签名作决定。如此下来，一宗不起诉案件要走完这些程序，快则两三个月，慢的一年有多。因此很多经办人为了避免审批程序上的繁琐，干脆把符合作不起诉条件的案件直接起诉至法院，由法院作缓刑、拘役等轻刑判决。这样既不利于宽严相济刑事政策的贯彻落实，忽视对人权的保护，也造成国家司法资源的浪费。
    5、相对不起诉案件类型相对集中。根据刑诉法第142条规定，相对不起诉的法定条件是：犯罪情节轻微、依照刑法不需要判处刑罚或免除刑罚的。刑法上符合这一不起诉条件的情节有很多：未成年、聋哑人和盲人犯罪、正当防卫、紧急避险、预备犯、中止犯、从犯、胁迫犯等等，检察机关均“可以”依照刑诉法第142条第2款的规定作相对不起诉决定。但在检察实践中，当对某一案件作出不起诉后，往往会形成一个无形的标准和惯例，当再次办理相类似案件时，就会容易启动不起诉程序。以从化市检察院2006-2008年的不起诉案件为例，相对不起诉案件主要是自侦案件和交通肇事案件，如2007年作相对不起诉的18人中，交通肇事的10人，自侦案件的7人。对交通肇事案件作相对不起诉的条件已初步形成标准：即案件具备自首、已作赔偿、负主要责任、受害方谅解等四个条件；对自侦案件作相对不起诉的标准是：可能判处3年以下有期徒刑、自首情节、退清赃款。这种集中标准的做法，有利于对同类案件的快速办理，提高不起诉效率，实现同类案件相同情节的公平。但从另一方面来看，这种做法会使经办人照套条件，忽略了案件的特殊情节，把具备“标准条件”而主观恶性大的罪犯作不起诉，放纵了犯罪。另外，这种做法还妨碍其他类案件实现不起诉，如未成年犯罪、邻里朋友纠纷、从犯等具备符合不起诉条件的其他案件，往往因未有“先例”而被忽略，案犯被送上法庭，宽严相济政策难以得到落实。
    三、完善不起诉监督机制，提高宽严相济刑事政策实践水平

立法上对不起诉的规定，是赋予了检察机关一种司法裁量权，其确立了检察机关在一定的条件下对案件作出酌定不起诉的权力。但这种裁量权并非是任意裁量，其必须遵从法律对裁量权适用范围的限制，同时针对司法实践，我们还应当对这种裁量权的监督制约机制，提高宽严相济刑事政策实践水平。
    1、完善人民监督员制度。法院作的轻刑、无罪判决以及公安机关的撤案都是在检察机关的监督下进行的，相对来讲，检察机关的不起诉权力的监督约束力较小，因此，很有必要引入一种外部监督力量。扩大人民监督员制度的范围，将目前只适用于自侦案件扩大到所有不起诉案件。在规范人民监督员监督制度的工作程序上，要从规范人民监督员的产生、公示、导议程序，加强其独立性，确立人民监督员回避制度等加以完善。当然，这种监督的方式又是可灵活、多样的，以不加大诉讼工作量、简化不起诉程序为原则来引入人民监督员的监督力，如可以考虑将人民监督列席检委会讨论，并作额外表决。
    2、完善当事人的救济制度。首先是保障被害人的自诉权利，根据刑诉法第145条规定，被害人对不起诉不服的可以向上一级人民检察院申诉或到法院自诉。对于被害人的自诉，应当规定在被害人提出申请后立案前，由人民法院通知检察院将案卷材料和证据移送至人民法院进行审查，以保证被害人自诉权的实行。其次是保障被不起诉人的申诉权利，刑诉法第146条规定的能提出申诉的仅仅限于是被相对不起诉人，而被绝对不起诉和存疑不起诉的当事人不服的，则没有规定可以申诉。在司法实践中，往往有些被存疑不起诉人认为自己没有犯罪行为，为清洗冤屈，以还清白而提出申诉，甚至要求赔偿损失。这是客观存在的，也是合乎情理的，法律上应当加以规定。
    3、完善检察委员会回避机制，保障监督的客观性。检察委员会作为检察机关的重要议事机构，负责讨论重大疑难案件并作出决定。检察院内部制度规定，对相对、存疑不起诉的案件，均需由检委会讨论决定。但在实践中，检察委员会工作机制不完善，对不起诉的监督效果并不明显，对承办科室提交讨论的拟不起诉案件的几乎没有否决过。从检委会的组成成份来看，检察委员会成员一般包括了侦查监督部门、公诉部门、反贪部门等业务部门的负责人及其主管副检察长。在启动检察委员会讨论时，都要求全部委员参加，在对不起诉案件进行表决时，案件承办部门负责人及主管领导都已先入为主，是绝对的支持本部门的意见的。这样一来，他们对案件的监督力是不存在的。因此，检察委员会讨论案件时，应该实行回避，承办部门负责人、主管领导的检察会委员不应对案件进行表决。

4、制定不起诉案件听证制度。对于在社会影响较大的拟不起诉的案件，检察机关应当以听证的形式，公开听取被害人及其诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其辩护律师的陈述和辩解，听取公安机关及发案单位的意见，以提高检察业务的公开透明化，提高不起诉案件质量。同时在听证会中还可以就案件双主当事人的赔偿问题进行调解，彻底化解社会矛盾，防止涉检上访事件的发生。