摘要： 取保候审是我国刑事强制措施体系中一项非羁押性的强制措施, 其具有保障刑事诉讼顺利进行、替代羁押和对犯罪嫌疑人、被告人的权利保障等重要功能。然而，在司法实践中，由于取保候审后的社会监管基本处于空白状态，导致取保候审的使用率极低。因此，完善社会监督功能、强化社会力量对取保候审后的监督对提高取保候审的适用率，实现取保候审的积极功能具有重大意义。

关键词：取保候审、适用率、监管

一、       我国取保候审制度的含义及其价值取向

取保候审，是指在刑事诉讼过程中，公安机关、人民检察院、人民法院责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金，保证犯罪嫌疑人、被告人不逃避或妨碍侦查、起诉和审判，并随传随到的一种强制方法。[③] 自从1979年第一部刑事诉讼法典颁布以来，取保候审一直是五种强制措施之一。1996年修订的刑事诉讼法进一步完善了取保候审的规定，增强了这一强制措施的规范性和可操作性。除了刑事诉讼法对取保候审制度进行概括规定外，最高人民法院、最高人民检察院及公安机关都有各自的规定，综合这些规定的内容，从中可以看出我国取保候审制度的价值取向：

首先，取保候审最为直接的目的是保障刑事诉讼程序的顺利开展，法律将取保候审定位在刑事强制措施之列。刑事诉讼法规定了一系列刑事强制措施，取保候审是其中强制性比较轻的一种。它主要适用于可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的，以及可能判处有期徒刑以上刑罚、不羁押不致发生社会危害的犯罪嫌疑人、被告人。通过责令被取保候审人交纳保证金或提供保证人，并对其在取保期间的活动自由给予一定的限制，保证随传随到，以达到防止犯罪嫌疑人、被告人逃避和妨碍侦查、起诉、审判活动顺利进行的目的。

其次，取保候审制度体现了对诉讼当事人的权利保护。取保候审除了公检法三机关自行决定使用外，刑事诉讼法还规定被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权主动申请取保；犯罪嫌疑人被逮捕的，可聘请律师为其申请取保候审。但是我国刑诉法对当事人的权利保护是一种附有严格限制条件的保护，法律仅规定适用于轻微犯罪及不具妨碍诉讼或再次危害社会危险的人，而且这部分人所享有的权利也只是申请权，最终批准权由公检法三机关分别掌握，对公检法机关所做不予取保候审的决定，申请人不享有复议、复核等任何救济措施。

再次，取保候审的深层价值体现在对社会公共利益、公共安全的保护。刑诉法对取保候审的条件进行了限定，同时赋予公检法机关对犯罪嫌疑人、被告人是否具有社会危险性的审查权，对具有潜在社会危险的犯罪嫌疑人、被告人，出于对社会安全利益的保护，都排除适用取保候审制度，而采取羁押的强制措施。

二、       目前取保候审适用率低下的现状及其成因

取保候审作为一种非羁押性强制措施，在我国司法实践中的适用率是很低的，绝大多数犯罪嫌疑人、被告人都处于被羁押的状态。如根据统计，重庆市某主城区公安分局2002年移送审查起诉900人，其中，逮捕850人，占94.44％，取保候审32人，占3.56％，未采用强制措施18人，占2％；2003年移送审查起诉1011人，其中逮捕930人，占91.99％，取保候审53人，占5.24％，未采取强制措施28人，占2.77％。[④]深圳市1999年至2000年市区两级检察机关办理的刑事案件中，对125个犯罪嫌疑人取保候审，取保候审率只有0.86%。[⑤]这种大量适用羁押而不适用取保候审的做法，一方面导致取保候审措施被虚置，另一方面增加了公安司法机关的羁押压力，也不利于维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，严重地偏离了我国取保候审制度应有的功能。造成目前实践中这种高羁押率、低取保率的状态的原因是多方面的，主要有以下几个方面的因素：

首先，制度上存在缺陷。根据刑事诉讼法规定，人民法院、人民检察院和公安机关对于以下三种情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：一是可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；二是可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的；三是应当逮捕但患有严重疾病或者正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女。其不足之处在于：一是适用取保候审对象的不确定性。对上述可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的，可以采取取保候审措施，问题在于哪些为“不致发生社会危险性”，法律没有明确规定；二是决定取保候审上存在不确定性。刑诉法规定对于符合上述情形的，可以取保候审，而不是应当取保候审，即犯罪嫌疑人符合取保候审条件的，司法机关可以批准取保候审，也可以不批准取保候审。

其次，执法观念上存在偏差。我国刑事诉讼法是将取保候审作为保障刑事诉讼顺利进行的一种强制措施加以规定的，适用取保候审的主要目的，是保证犯罪嫌疑人、被告人在传讯、审判时及时到案，同时也防止犯罪嫌疑人、被告人干扰证人作证或串供等。这样就导致司法机关在适用取保候审上普遍存在慎重的态度，其在决定取保候审时，考虑的往往是侦查的需要，往往以不逃避、不妨碍刑事诉讼为原则，而不是考虑犯罪嫌疑人、被告人的合法权益的保护问题。这种执法观念上的偏差导致在实际工作中，司法机关对一些符合取保候审条件的犯罪嫌疑人、被告人，由于担心其取保后可能逃跑、串供、重新犯罪等，从保证刑事诉讼顺利进行出发，大多不适用取保候审。

第三，对被取保后审人缺少有效的监管。取保候审监管问题是制约取保候审功能发挥的最重要的原因之所在。从司法实践的情况来看，公安机关对被取保候审人在取保候审期间的监管主要表现为规定其一段时间内报告一次，但也多流于形式。公安机关对被取保候审人是否遵守规定、保证人是否履行保证义务的行为也不去认定，甚至对被取保候审人和保证人的一些违反法定义务的行为也不去认定，如果是由人民检察院或者人民法院决定取保候审的，公安机关的监管情况会更糟，从而使取保候审处于一种保而不管的状态。虽然刑事诉讼法规定取保候审由公安机关执行，但其囿于在办案人力、物力等方面的限制，期望其自行加大对被取保候审人的监管力度是不切实际的。进一步分析，取保候审的这种监管空白又直接影响到了取保候审的适用和其功能的发挥。一方面，办案人员可能基于对监管空白的担忧而拒绝适用取保候审；另一方面，已经被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人也可能由于监管不力而发生逃脱或其他妨碍诉讼的情形，这也直接影响到刑事诉讼的顺利进行。

三、外国保释后监管方式的比较法考察

（一）英国的保释监控措施

英国保释制度得以发挥积极的作用得益于保释支持机构的工作以及完善的保释保障机制。保释支持项目在当地社区进行，由专门的保释支持机构负责。在英格兰和威尔士，建立有专门的保释支持、监督小组，制定保释支持计划，由警方等机构共同管理。建立了各种保释监督措施：第一，由警察、教育监管和医疗部门组成未成年人保释支持小组，这一机构负责对被保释的未成年人进行监管教育，有时也可将被保释者放在社区志愿者家里看管。第二，专门为无家可归或者没有稳定的家庭住址或由殴打家庭成员倾向的被保释人建立保释寄宿旅馆。被保释人白天可以去工作、会见亲友，但要事先告知，由于保释旅馆的成员全天候负责被保释人的生活起居并监督他们的行为，因此被保释人再犯的比例较低。

(二)美国:从保释职业人公司到保释项目。

在美国,保释职业人公司产生于20 世纪20 年代。在保释担保中,对于法官设定的现金保释额, 如果被追诉人或被追诉人家属无力支付, 可以寻求私人商业性质的专业保释保证人的帮助。20 世纪中期,对保释职业人公司运作的不满以及地方看守所拥挤不堪、人满为患状况的抨击,引发了美国保释改革的运动。保释改革运动的起源可追溯至纽约市维拉研究所进行的曼哈顿保释计划。该计划实施的主要目的是寻找一种替代方式, 为那些因无力支付保释金而会被关押在看守所里的犯罪嫌疑人、被告人获得释放的权利。该计划的志愿者们在保释决定做出前会见被逮捕者,获取有关其工作情况、社会关系、家庭关系、宗教信仰、住所等信息资料。在验明这些资料的真假后进行评估,如果认为这个人风险不大就由“基金计划”代其向法院交纳保释金,然后向法院建议具结释放。在被逮捕者获释后则由志愿者进行监督和观察,看其能否按时出庭受审。到1969 年,已有89个法院模仿曼哈顿保释计划建立了地方审前保释计划。这些计划由与法院签约提供服务的独立机构主要进行。这些保释计划的存在,减少了金钱在审前释放决定中的作用,增加了被告人被释放的机会,减少了审前决定的专断现象。
    (三)加拿大:保释监管与变更项目。
    在加拿大,保释中的社会机构主要是指“保释监管与变更项目”。该项目设立的初衷在于,许多被逮捕的犯罪嫌疑人在其被逮捕到案件做出处理决定的期间并不会对社会产生潜在的威胁,但由于种种原因,他们不能提供保证金或者保证人,因此,加拿大安大略省在很多地区都建立了保释项目, 为那些不能够提供保证金或者保证人, 但又具备其他保释条件的犯罪嫌疑人提供保释担保。被担保的犯罪嫌疑人要定期向保释项目的工作人员报到并汇报其行动。保释项目通常设在法院内的刑事法庭旁边,因此,无法提供保证人或保证金的犯罪嫌疑人可以非常迅速、便捷地寻求保释项目的帮助。而保释项目的工作人员与犯罪嫌疑人交谈后,认为可以提供保释担保的,将会与犯罪嫌疑人一同出席法院关于保释的听证, 而负责保释决定的治安法官也通常会同意保释项目的意见。

四、        完善我国取保候审监管的思考

近年来，我国学术界与实务部门对取保候审的完善进行了积极的探讨，提出了各种对策。主要包括：首先要转变司法理念，树立取保候审对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护观念；其次，完善取保候审的方式及其种类，扩大取保候审的适用范围。再次，完善取保候审的程序，加强犯罪嫌疑人、被告人和律师对取保候审程序的参与。笔者认为，上述措施的确是完善我国取保候审制度的途径。但是，在我国现有国情条件下，其所能实施的可行性尚未具备。司法人员的理念的转变是一个渐进的过程，要想在短期之内实现大的转变是不现实的。因此，鉴于我国取保候审适用率低下的主要原因——对被取保后审人缺少有效的监管，此原因又进一步制约了取保候审的适用率。笔者认为在现有条件下，通过完善取保候审后的监管，实现取保候审适用率的提高具有切实的可行性。

第一，建立专门的取保候审监管机构。 根据我国刑事诉讼法的规定，取保候审不论是由公安机关还是人民检察院、人民法院决定的，都由公安机关执行，实践中公安机关一般交由当地派出所执行。由于流动人口的增多，治安管理任务增大，公安派出所往往人少事务多，无力承担取保候审的监管任务，导致被取保候审人事实上处于无人监管的状态，并且由此引发决定机关与执行机关之间相互扯皮。为了确保取保候审的执行力，防止被取保候审人脱保，可以考虑由司法行政机关的社区矫正机构负责执行。社区矫正机构作为专门的执行监督机构，负责对被取保候审人的考察、监控，可以有效防止被取保候审人脱保。

第二，明确有关法人和其他组织协助监管的义务。借助社会力量实现对被取保候审人的监管。首先，充分发挥企业在取保候审监管中的作用，将符合取保候审条件的犯罪嫌疑人、被告人，放在企业工作，一方面可以解决其生活无着问题，另一方面可以由企业协助监管。其次，发挥学校对未成年犯罪嫌疑人、被告人的教育及监管作用。对于未成年犯罪嫌疑人、被告人，一方面由学校对其进行文化教育，保障其受教育权，另一方面，由学校对其进行思想教育，矫正其不良心理和行为，并对其现实表现进行监督、考察。

第三，通过对被取保候审人附设特定义务予以限制。被取保候审人除了遵守传讯时及时到案、日常汇报等一般义务外，还须遵守以下特定义务：（1）对于由吸毒和酗酒恶习的被取保候审人，应要求其在取保候审期间不得接触毒品、酒精等；（2）对于涉嫌驾驶机动车犯罪的被取保候审人，要求其交出驾驶证；对可能出境的被取保候审人，要求其交出护照；（3）针对特定情况，要求被取保候审人在特定时间内必须在特定场所；（4）对于由人身危险及可能报复被害人、干扰证人的被取保候审人要求其不得接近被害人、证人等。

第四，加大对逃跑的被取保候审人的惩罚力度。我国刑事诉讼法规定的对违反取保候审规定的处置措施，实践证明起不到有效的警戒和约束作用。建议规定犯罪嫌疑人、被告人在取保候审期间不遵守取保候审规定的要承担法律责任。对干扰证人作证、逃跑行为以新的犯罪追究刑事责任；取保候审期间犯罪的从重处罚等。规定惩罚性措施，部分在取保候审期间想逃跑、干扰作证的人，将要受到更重的处罚。这部分人将会权衡利弊得失，放弃其违规行为。