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深入推进旅游业供给侧结构性改革 加快构建全域旅游新格局专题调研报告
发布时间:2018-08-17  来源:

    根据区委2017年区领导专题调研工作方案安排,区领导谭凯平、李朔熹、谢焕扬、张文虹、李启和率领第四调研组,围绕“深入推进旅游业供给侧结构性改革,加快构建全域旅游新格局”开展深度调查研究。调研组以问题为导向开展调研、重点攻关,深入北部片区召开2场调研座谈会,与当地政府和旅游协会、旅游企业的管理人员交流研讨;召开3场镇(街)、部门座谈会,听取意见建议;召开区内9所高校专家座谈会,专家学者们对我区推进全域旅游和加强校地合作提出了许多真知灼见。调研组还查阅了大量的资料,深化对“全域旅游”的认识,借鉴各地成功经验。调研组认为,我区创建“省级全域旅游示范区”,必须深化思想认识,找准战略路径,强化统筹协调,加大创建力度。
    一、深化认识,避免落入思想误区和实践陷阱
国家旅游局局长李金早在《全域旅游大有可为》一文中指出:全域旅游是指在一定区域内,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域发展理念和模式。这为我们推进全域旅游发展指明了方向。调研组认为,在实践和操作层面需要准确把握“五个全”和“三个不”。
    “五个全”是:
    一是在全域优化配置经济社会发展资源,充分发挥旅游带动作用。全域旅游要求不能停留在景点景区、宾馆饭店配置,而是要更加注重经济社会发展各类资源和公共服务的有效再配置,实现全域既宜居又宜游。比如,水利建设不仅要满足防洪排涝、灌溉功能,还要有审美游憩价值和休闲度假功能;交通建设和管理,不仅要满足运输和安全,还应建成风景道,配套厕所等公共服务设施,完善旅游标识等;林业生态建设,除了满足生态功能要求外,还应形成特色景观;农业发展,除了满足农业生产需要外,还应满足采摘、休闲等需求;美丽乡村建设,既要建成当地农民的幸福家园,还应建成城市居民休闲度假的幸福乐园。
    二是全域按景区标准统筹规划建设。发展全域旅游,就要拆掉景点景区“围墙”,实现景点景区内外一体化,以游客体验为中心,以提高游客满意度为目标,按照全域景区化的建设和服务标准,推进多规合一,整体优化环境、美化景观,优化旅游服务。
    三是构建全域大旅游综合协调管理体制。围绕形成旅游发展合力,通过综合改革,破除制约旅游发展的资源要素分属多头的管理瓶颈和体制障碍;围绕形成旅游市场综合监管格局,创新旅游综合执法模式,消除现有执法手段分割、多头管理又多头都不管的体制弊端。
    四是全域发挥旅游+功能,使旅游与其他相关产业深度融合、相融相盛,形成新的生产力和竞争力。充分发挥旅游业的拉动力、融合能力,为相关产业和领域发展提供旅游平台,融合“旅游”概念,形成新业态,提升其发展水平和综合价值。
    五是全民共建共享全域旅游。在全域旅游模式下,整个区域的居民都是服务者,都是主人,他们由旁观者、局外人变为参与者和受益者。全域旅游既要让建设方、管理方参与其中,更需要广大游客、居民共同参与。既要考虑让游客顺心、放心、开心,也要让居民生活更方便、更舒心、更美好。要通过旅游发展成果为全民共享,增强居民获得感和实际受益,来促进居民树立人人都是旅游形象,自觉把自己作为旅游环境建设一份子,真正树立主人翁意识,提升整体旅游意识和文明素质。
    “三个不”是:
    其一,推进全域旅游,并不是到处建景点景区、到处建宾馆酒店。全域旅游强调的是景点景区、宾馆酒店等建设的系统性和规划布局的合理性,在全域旅游格局中,到处都是风景而非到处都是景点景区,到处都有接待服务而非到处都是宾馆饭店。
    其二,推进全域旅游,并不是到处进行旅游开发。全域旅游强调的是通过全面优化旅游资源、基础设施、旅游功能、旅游要素和产业布局,实现设施、要素、功能在空间上的合理布局和优化配置。
    其三,推进全域旅游,并不是简单复制、粗暴克隆。百花齐放、丰富多彩是全域旅游的魅力所在,要通过顶层设计、统筹安排,形成色彩斑斓、百花争艳、各具特色、生动活 泼的现代大旅游格局。
    二、我区创建省级全域旅游示范区的优势和差距
    (一)优势
    1. 区位优势。我区位于广州市东北部,具有无与伦比的区位优势。区内主要景点景区距离白云国际机场仅30—60分钟车程;珠三角通往粤北地区和华中华北地区的大动脉京珠高速、大广高速、广连高速和105国道、106国道都经过我区并设有出入口;珠三角内部、外围和广东省内东西走向的大动脉广州北三环高速、佛清从—从莞深高速、汕湛高速也都经过我区并设有出入口。
    2. 环境优势。我区具有得天独厚的地理生态环境,是广州的天然绿肺和生态屏障,也是珠三角都市圈的近郊旅游度假胜地。流溪河(从化段)水质优良;我区空气质量达标天数达358天/年,PM2.5平均浓度22微克/立方米,“从化蓝”“从化观星”成为常态;我区降雨量充沛,负离子含量高,养生指标远高于国家标准。
    3. 资源优势。我区拥有世界闻名的氡元素温泉;境内有100多个湖泊水库、12万公顷青山,森林覆盖率达69%。温泉和森林成为我区最鲜明的旅游品牌。
    4. 旅游综合竞争力优势。我区区内共有旅游景区景点(含特色小镇)30多个(其中4A景区1个,3A景区4个,国家级森林公园2个,省级森林公园和省级自然保护区各1个,省级风景名胜区1个,广州市级自然保护区1个);大型旅游度假酒店近30家(其中四星级3家,三星级11家),民宿75家,床位共约2.5万个;旅行社(含旅行社分社和门市部)27家;大型餐饮企业近50家(五钻酒家9家),农家乐380家,餐位共约9万个;旅游运输企业2家。先后荣获“广东省国民旅游休闲示范市”、“广东省旅游强市”、“全国休闲农业与乡村旅游示范市”、“全国登山户外产业示范区”等称号,旅游综合竞争力2011—2017年连续七年在全省67个县(区、市)排名第一。
    5. 产业发展优势。经过多年的努力,我区景点景区建设不断完善,旅游融合逐步提高,积极推进“旅游+体育”“旅游+文化”等新模式发展。通过成功举办全国露营大会、全国群众登山健身大会、广清穿越徒步活动、2017全国户外产业发展大会、2017中国山地马拉松赛年度总决赛等体育旅游赛事活动,我区已经成为全国知名的户外运动休闲旅游目的地。以本土特色资源为载体举办的荔枝文化旅游节、流溪香雪梅花节、樱花节、莲雾节、葡萄节、红叶节、温泉节、美食节等节庆活动已经在珠三角旅游主体市场深入人心。旅游发展不断创新,携手广州产权交易所共同推进广州旅游资源交易平台建设,打造以广州为中心、辐射华南地区乃至全国的旅游资源与产权交易服务体系,2017年11月,华南首家旅游资源交易平台签约落户我区;设立广东首家旅游巡回法庭。
    (二)差距
    1. 体制约束亟需破解。一是旅游项目用地难亟需破解。由于受城乡规划和土地利用总体规划的约束,旅游厕所、停车场、旅游问询中心等旅游基础设施和旅游公共服务项目、重大旅游项目都存在用地难的问题,严重制约了我区旅游业的发展。二是旅游管理条块分割的局面亟需破解。对推进全域旅游,以旅游业带动和促进区域经济社会协调发展的理念认识不足,没有形成齐抓共管的旅游产业发展工作机制和管理体制,仍然处于旅游企业和旅游管理部门单打独斗的局面。
    2. 基础设施有待完善。一些主要景区、特色小镇及特色乡村游景点旅游道路等级偏低,大巴车通行条件差;全区标志性的旅游集散中心、旅游问询中心尚未完成建设;旅游厕所、停车场、旅游问询中心、旅游观光接驳专线等基础设施配套不足;在重点景区、特色小镇缺乏共享单车停放点、骑行专线等方便客人游览的设置;旅游标识系统有待完善;主要景区、主要交通站点缺乏智能化旅游标识引导系统;辖区内高速公路服务区缺乏旅游资讯服务功能配置;主要景点景区通讯信号尚未全覆盖。
    3. 产品开发有待深化。旅游精品意识不强,旅游产品单一,同质化严重。比如,温泉酒店存在空间竞争的情况,个性化、特色化不明显;乡村旅游产品普遍存存规模小、档次低、产品单一、特色不明显、服务不到位等问题,乡村游还未有形成产业差异化、特色化发展;现有历史人文资源整合力度不够,旅游景点不耐看,回头率不高。
    4. 品牌形象有待提升。当前我区没有形成整体旅游形象,尚未建立包括旅游口号、标识、宣传片在内的旅游形象体系,碎片化的旅游形象和宣传不利于对外进行统一旅游营销;部分旅游企业缺乏全局意识,行业协作不强,宣传推介资源未能有效整合,品牌塑造能力不强,市场竞争力有待提高。缺乏全区性的智慧旅游平台,旅游部门难以统一实施电子公务、电子导览、安全管理、宣传推广、大数据分析等旅游管理工作;旅游企业也因缺少整体智慧旅游平台,难以实现旅游目的地营销、个性化旅游线路定制、个性化旅游体验及形象活动宣传等旅游营销工作。
    5. 人才建设亟需加强。不少旅游企业难以招聘到高层次的旅游专业人才,甚至部分旅游企业还出现招工难现象,这对旅游业的管理水平和服务质量影响极大。同时,在包括乡村旅游的整个旅游行业中,由于没有统一的系统培训,一些在岗服务人员服务意识差,热情不高,服务技能低,综合服务难以适应全域旅游发展客观需要。
    6. 产业发展需要发力。区内旅游企业品牌知名度、影响力以及示范带动作用较小,在国家级重点风景名胜区和国家5A级景区的建设方面没有实质性的突破;缺乏具有影响力和带动力的大型龙头旅游企业、领军企业、精品工程,对整体旅游产业链条的拉动力不足,难以形成“大项目”带动“大旅游”的格局。旅游产业跨界融合程度较低,旅游新业态的引入、新产品的打造有待加强,旅游产业的综合带动作用和产业联动效应不强。区内优质旅游资源难以整合,温泉地区的温泉水资源多数控制在省属单位和广州军区接待处,存在管理权限缺位问题;流溪河、石门国家级森林公园、黄龙湖省级森林公园等管理权也不在我区,存在景区建设与全域旅游发展不协调的矛盾。
    7. 财政投入需要加大。我区区级财政尚未设立扶持旅游发展的专项资金,对区内旅游企业发展缺乏财力支持。用于旅游宣传的经费仍停留在5年前的水平,难以适应新时期全域旅游发展的需要,难以更好地开展旅游公共服务、旅游宣传策划、旅游培训、旅游项目推介、招商引资等工作。此外,还存在重建设投入、轻后续管护的情况,导致流溪绿道、登山健身步道、旅游问询中心等公共设施后续的维管和运作困难重重。
    三、工作建议
    调研组认为,推进全域旅游发展,基础在环境、核心在产业、关键在体制、动力在改革创新、路径在融合发展;目标是通过提升商旅文体农融合发展水平,推动旅游业发展成为战略性支柱产业,以旅游业发展带动经济社会全面发展。
    (一)努力方向
    推进全域旅游的努力方向是实现“七大转变”:从单一景点景区建设和管理到综合目的地统筹发展转变;从门票经济向产业经济转变;从粗放低效旅游向精细高效旅游转变;从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变;从旅游企业单打独享到社会共建共享转变;从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变;从部门行为向党政统筹推进转变。
    (二)工作重点
     1. 加强组织领导
    建议建立我区创建省级全域旅游示范区工作领导小组,由区委、区政府主要领导挂帅,加强对推进全域旅游的统筹规划、资源整合、督促协调工作;以区委、区政府名义出台 关于推进全域旅游发展的决定,明确我区推进全域旅游的发展方向和发展思路、重大项目和政策措施的安排等;建立推进全域旅游发展联席会议,破除相关职能部门“发展旅游只是旅游部门、旅游企业的事”的陈旧观念,形成“全区一盘棋、共同抓旅游”的强大合力。
    2. 做好顶层设计
    建议由区政府牵头,组织开展全域旅游发展战略研究,系统研究国内外全域旅游发展的规律、模式以及对经济社会发展的促进作用,明确我区全域旅游发展的目标定位和发展 路径,科学规划全域景点景区布局。要按照“全域化、一体化、标准化、生态化、景区化”原则要求,将我区全域作为一个功能完整的旅游目的地,科学规划全域景区化布局,建设完善的公共设施和旅游服务体系,扩大旅游活动空间,提高旅游接待容量规模。近期还是要突出“新老温泉地区”的龙头地位,加快核心景区的建设,打响我区旅游整体形象品牌;中期要加快推进温泉天湖、良口五指山和两个国家级森林公园等优质旅游资源的开发利用,重点引进具有垄断性、轰动效应和鲜明主题的大型骨干项目,发挥核心区的集聚、示范和辐射作用。
    3. 创新体制机制
    (1)加强旅游用地保障。充分用好国家关于支持旅游产业发展的政策,为我区旅游业基础设施配套、旅游产业发展提供用地保障。高度重视旅游厕所作为文明窗口地及基本公共服务功能,加大旅游厕所用地保障力度,确保辖区内地铁各站点、主要交通枢纽站点分别配备建设一间旅游厕所。重视制约影响游客量的停车场问题,建议充分用好国家相关政策,鼓励在符合土地利用总体规划、县域乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等相关规划前提下,农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。
    (2)加大财政支持力度。由区财政设立从化区扶持旅游发展专项资金,扶持全区旅游业发展,并根据财力请况适时增加投入;各部门专项资金项目安排向省级全域旅游示范区创建工作倾斜,支持旅游业发展。加强休闲绿道、登山步道等户外休闲设施维护资金投入,加强区域形象窗口建设及其后续运营管理包括旅游厕所、旅游问询中心的后续运营管理,相关经费纳入牵头单位年度预算,实现旅游基础设施服务及户外休闲设施建设和日常维护管理工作的可持续发展。
    (3)创新投融资体制。用好广州旅游资源交易平台落户我区资源,拓宽我区旅游资源推广渠道,优化我区旅游资源项目开发。建立“全域旅游资源项目库”,鼓励各镇(街)通过广州旅游资源交易平台实现旅游信息发布、资源整合、资本利用和项目开发运营。对入库项目实行择优遴选、动态管理、政策支持。引导广州绿色产业发展基金优先支持全域旅游重点项目,吸引更多社会资金参与我区全域旅游建设,鼓励开发性金融为全域旅游项目提供支持。
    4、强弱项补短板
    (1)加强人才队伍建设。加强全区旅游人才队伍建设、人才引进、教育培训等工作,设立我区区旅游发展人才培养专项资金,为创建省级全域旅游示范区提供专业人才保障。加强联动广州高校专家资源,建立旅游智库。加强联动我区辖区高校师生资源,建立旅游发展青年志愿者服务队。引进旅游专业管理培训导师,规范旅游服务从业人员管理,加强现有旅游从业人员尤其乡村服务人员的教育培训,提升全区旅游业服务水平。
    (2)提升全域旅游形象。大力开展“厕所革命”,区内3A级以上景区、十个特色小镇、两个国家级森林公园、我区客运站及区内主要客运枢纽地,及欣荣宏等主要购物休闲场所厕所环境全部提升优化。广州地铁14号线在我区辖区内的各地铁站点分别建一座A级以上旅游厕所;充分打好“地铁牌”,切实做好地铁开通后,地铁口窗口的旅游基础设施配套及服务工作。建议辖区内各地铁站点及主要客运站与广州地铁14号线开通时间同步开通旅游观光接驳专线、配套旅游停车场,在街口街地铁站点建立全区标志性旅游问询中心服务窗口,在特色小镇及重要乡村游景点设立问询点。
    (3)完善旅游交通服务。尽快推动旅游交通建设,确保主要景区酒店、各特色小镇及特色乡村游景点具备大巴车通行条件,逐步提升主要景区、各特色小镇及乡村游景点的旅游道路建设等级;切实做好地铁开通后,地铁口与旅游线路交通的接驳工作;继续完善外部游客到达我区的交通便捷性,探索推动开通珠三角地区各主要城市到我区的旅游专线;完善到达景区“最后一公里”服务,引导企业在地铁站点、主要旅游景区(点)、特色小镇设置共享单车;建设沿流溪河观光带旅游风景廊道;依托主要交通站点,提升旅游咨询服务,规范旅游标识引导;在我区辖区内的高速路服务区配置旅游资讯服务功能;建立我区全域统一的信息化旅游标识系统,主要景点配备旅游交通导览图等交通指引设施。
    (4)推进旅游服务智能化。建立我区智慧旅游平台,推动旅游大数据建设,建立能够全面反映旅游对当地经济社会发展综合贡献率的新型统计体系,促进旅游大数据在客源分析、产业发展、投资分析、市场监管、应急管理中的应用,为全区旅游产业宏观调控和政策制定提供支撑;创办应用型旅游微信公众号、微博等媒体平台,及时、广泛、准确发布旅游信息。着力提高全区旅游管理部门及旅游企业智慧服务、智慧营销、智慧管理的综合水平。
    5. 推进产业发展
    (1)推进“旅游+”产业融合。依托生态资源优势,统筹兼顾,大力推进旅游业与温泉养生、体育运动、休闲文化、互联网深度融合发展,以“旅游+”的模式将温泉、马场、森林、体育、文化等优质资源整合起来,丰富旅游新产品新业态。整合温泉水资源,推进“旅游+温泉”提升发展,进一步擦亮“温泉之都”的品牌形象;借力香港马会,利用广州马场优势资源,推动“旅游+马产业”融合发展,将马产业打造成为我区具有国际影响力体育旅游品牌;推进“旅游+森林”加快发展,根据不同区域功能,打造各具特色的生态景观林区,探索开发森林夜间游;继续积极申办全国性休闲体育活动及登山大赛、露营大会、徒步大会等,推进“旅游+体育”深度融合,打造我区知名户外运动旅游目的地的品牌;推进“旅游+文化”创新发展,以古村落、古驿道、古遗址等为基础,深入挖掘从化岭南特色文化,打造集生态休闲旅游、岭南民俗文化为一体的景观带。
    (2)整合利用优质资源。温泉和森林是我区推进全域旅游发展的两张王牌,合理开发利用、保护好温泉和森林资源,是我们义不容辞的责任,也是实现我区跨越发展的迫切需要。建议由区政府牵头,国土规划、水务、安监和温泉镇、流溪温泉管委会等多个部门参与,共同研究温泉水资源管理方案,明确管理主体,理顺管理机制,整顿采用行为,规范温泉水市场,依法统一管理。妥善协调广州市林业和水务部门行政管理主体和我区地方政府属地管理主体的关系,推动流溪河、石门两个国家级森林公园以及黄龙湖省级森林公园生态旅游资源的开发利用,实现优质森林生态资源合理利用,助力旅游发展。
    (3)加快乡村旅游发展。贯彻落实“乡村振兴战略”,大力发展乡村旅游,推进“旅游+乡村”“旅游+农业”,促进小镇建设与农民富、农业强、农村美“共赢”,以旅游扶贫重点村推进精准扶贫。以特色小镇战略实施为契机,按照区旅委会统筹指导、镇(街、园区)属地管理原则,加快推进乡村旅游景区道路、厕所、停车场、信息网络等设施建设,完善旅游功能和食宿接待设施,打造一批植根我区本土文化、具有生命力、富有人文内涵的特色旅游小镇、特色文化旅游村和乡村旅游示范地。创新旅游管理模式,积极探索筹建面向全区公有资源或民宿的专业管理公司,充分运用市场化手段,强化区域旅游品牌打造、宣传推介、行业培训等工作。加大对10个特色小镇的文化内涵挖掘及旅游推广,以点带面打造一批乡村旅游精品线路,连片推广乡村旅游示范区,打造广州特色美丽乡村群。