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合理配置医疗卫生资源 提升从化医疗卫生事业发展水平
发布时间:2016-07-18  来源:
——从化区医疗卫生资源配置情况调研报告 

    医疗卫生事业关系人民群众的生命健康,是一项重大的民生工程,也是人民群众关切的焦点。区政协常委会对此高度关注,将“合理配置医疗卫生资源”作为今年重点调研协商课题,成立调研组开展专题调研。调研组深入到镇(街)、明珠工业园和医院,实地考察各医疗卫生机构业务开展情况,组织召开座谈会,与当地政府和医疗卫生机构管理人员、医护人员、群众代表交流、研讨,听到鲜活的事例,掌握真实的情况,获得详细的数据;调研组还主动走出去取经,先后前往南沙区、增城区考察学习加快医疗卫生事业发展的先进经验,看到差距,深受启发。现形成调研报告如下。  
    一、区委区政府高度重视医疗卫生事业发展,成效明显 
    区委区政府一直高度重视医疗卫生事业发展,切实履行政府办医责任,不断加大对医疗卫生事业的投入,通过“扶贫双到”等形式加强镇街医疗卫生机构基础设施建设;全面推行基本药物制度,稳步推进公立医院和镇街医疗卫生机构综合改革,建立了较为完善的医疗卫生服务体系,目前全区共有医疗卫生机构240间,种类比较齐全(详见表1),基本满足城乡居民的医疗卫生服务需求;扎实推进全民医保体系建设,筑牢城乡居民看病就医保障网,2015年全区城乡居民基本医疗保险参保率达99.99%,医保年度报销限额提高至30.28万元/人(含大病保险12万元/人);认真抓好基本公共卫生服务工作,城乡居民健康水平明显提高。医改取得了阶段性成效,城乡居民的满意度与获得感得到提高。 
    原从化市中心医院整建制移交南方医科大学后(更名为南方医科大学第五附属医院,以下简称南五院),在人才引进、学科建设等方面得到明显加强,共引进博士后1人、博士15人、硕士65人,新聘任正高职称16人、副高职称31人,并建成广州北部地区最大的消化内镜中心、介入诊疗中心。按计划将在今年底通过三甲医院评审,将有效增加我区优质医疗资源,快速提升我区医疗服务水平。
    二、我区医疗卫生事业发展短板明显,差距较大
    调研显示,我区医疗卫生事业与经济和其他社会事业相比,发展相对滞后;与城乡居民的实际医疗卫生服务需求相比,存在较大差距;城乡居民“看病难”“看病贵”问题依然突出。现实的情况是:南五院、区中医院等医院人满为患、处处排队,医生超负荷工作;镇街医疗卫生机构却患者寥寥、门可罗雀,资源不能充分利用;有部分群众“舍近求远”到广州的大医院就医,实质上是无奈的选择。我区医疗卫生事业发展面临的主要问题有: 
    (一)医疗卫生资源配置不合理。
    1. 医疗卫生资源总量不足。从表2可以看出,我区人均医疗卫生资源远低于全市平均水平,每千常住人口床位数、注册护士数不到全市平均水平的六成;对照广州市建设卫生强市2018年阶段性目标指标,差距更大。医疗卫生资源总量不足,是群众“看病难”的根本原因。 
    2. 优质医疗卫生资源匮乏。一是缺乏高水平的医院。从表1可以看出,目前我区还没有三级医院,只有2间二级医院、12间一级医院(均为镇街医疗卫生机构)。二是缺乏高层次的人才。从表3、表4可知,我区公立医疗卫生机构高层次人才主要集中在南五院,除南五院外,全区公立医疗卫生机构仅有1名博士、15名硕士,本科及以上学历人数占比不足30%;正高职称5人、副高职称54人,中级职称以上人数占比仅为31.64%。人才匮乏的问题,在基层尤其是山区显得更为突出,例如:城郊街明珠社区卫生服务中心接近九成的在岗人员为大专及以下学历;温泉镇灌村卫生院初级职称以下人员超过88%。
    3. 医疗卫生资源分布不均。一是城乡差距大。目前我区优质医疗卫生资源高度集中在城区,镇街医疗卫生机构在软硬件建设和服务能力方面都与城区医院差距很大;村级医疗卫生机构基础薄弱,难以推行“镇村一体化”管理。二是部分新开发区域医疗卫生资源配套不足。例如:日常管理人口2万多人的明珠工业园内只有1间破旧不堪的门诊部,服务能力薄弱,远不能满足实际需求。调研中了解到,由于得不到及时有效的抢救,明珠工业园近几年每年都发生1—2宗猝死事件。
    (二)卫生技术人才队伍建设滞后。 
    1. 入编率低。由于我区2012年以来暂停了政府办医疗卫生机构的人员公开招聘,目前全区政府办医疗卫生机构共有编制1807名,入编率61.32%,空编699名;在岗人员中编内编外人员比为1∶0.95,镇街医疗卫生机构则普遍高于1∶1(详见表5)。编外临聘人员比例过大,加之“同工不同酬”导致临聘人员人心不稳,严重影响了基层医疗卫生队伍整体素质和服务能力的提升。
    2. 职称岗位聘任率低。从表4可以看出,目前我区政府办医疗卫生机构的职称岗位聘任率非常低,全区政府办医疗卫生机构共设正高职称岗位27个,评上正高职称资格5人,聘任1人;副高职称岗位189个,评上副高职称资格54人,聘任40人;中级职称岗位510个,评上中级职称资格512人,聘任331人。(而南五院目前已实现“评聘统一”和“同工同酬”。)由于职称岗位聘任率低,影响了卫生技术人员的进修和科研积极性,制约了人才的培养和成长。入编率低和职称岗位聘任率低的叠加效应,导致我区镇街医疗卫生机构人才流失十分严重,2014、2015两年,仅鳌头镇龙潭卫生院就有5名骨干医生流失到南沙、萝岗、花都等区,我区成为经济发达地区的卫生技术人才临床培训基地。
    3. 人才引不进来。由于我区工作生活条件相对落后,又缺乏优惠政策支撑,人才引进工作的难度非常大;加上2012年以来暂停了人员的公开招聘,近五年来,我区未引进过1名卫生技术人才。一方面是骨干医生留不住,另一方面是优质人才引不来,此消彼长,很多镇街医疗卫生机构面临人才断层的危机。在调研期间,鳌头镇中心卫生院妇产科就因骨干医生退休后继乏人而面临“关门”。
    (三)医疗卫生设施设备落后。
    1. 原有设施设备陈旧落后。我区大部分公立医疗卫生机构都是上世纪七、八十年代建立,普遍业务用房狭小,设备不足或老化,医院整体环境和服务能力面临诸多问题。例如:区中医院,院内建筑逼仄,车位紧张,到处排队,院外交通拥堵,就医环境极不舒适。太平镇中心卫生院CT机年久失修,目前已不能正常使用。
    2. 部分新建项目未能如期投入使用。我区前几年通过“扶贫双到”等形式建设了一批医疗卫生基础设施,鳌头镇中心卫生院改造项目、龙潭卫生院改造项目和太平镇神岗卫生院住院楼已顺利投入使用;但温泉镇卫生院防保综合楼、灌村卫生院防保综合楼因缺乏配套设备和器材,吕田镇卫生院扩建项目、良口镇中心卫生院扩建项目因缺乏后续资金,均未如期投入使用。
    3. 重大建设项目进展缓慢。区中医院和明珠社区卫生服务中心迁建迫在眉睫,太平镇中心卫生院迁建也已提出多年,但项目用地迟迟未能落实,各项前期工作也无法按计划推进。
    (四)公共卫生服务工作机制不完善。
    1. 经费不到位。由于我区未能真正落实对镇街医疗卫生机构的财政保障政策,且医疗卫生事业经费“打包”划拨,基本公共卫生服务经费经常被用于补充员工绩效工资总量不足。
    2. 人员不到位。新一轮医改将公共卫生服务的职能下放到镇街医疗卫生机构,但由于镇街医疗卫生机构人员不足,难以安排专人开展公共卫生服务,只能是“一人多岗”,既耽误了本职医疗业务,也做不好公共卫生服务。镇街医疗卫生机构普遍反映,要完成12大项41小项基本公共卫生服务的工作量,目前的专职人员远远不够。
    3. 宣传不到位。由于宣传力度不够,部分农村群众对公共卫生服务意识淡薄、接受程度不高,加上部分边远山区路途遥远、居民分散,更加大了公共卫生服务工作的难度。
    三、提升我区医疗卫生事业发展水平的几点建议
    调研组认为,不断提升我区医疗卫生事业发展水平,稳步推进建设卫生强区工作,需要有勇于创新的精神和敢于担当的气魄,坚持以改革促发展,以“公平可及、群众受益”为出发点和立足点,以“强基创优补短板”为抓手,弘扬村道建设精神,拿出教育创强力度,积极争取上级支持,广泛汇聚各方力量,重点解决“钱”和“人”的问题,完善医疗卫生服务体系,提高医疗卫生服务能力,满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求。具体建议如下。
    (一)完善多层次医疗卫生服务体系。
    树立“一盘棋”思想,按照建立分级诊疗制度的要求,以“小病不出镇,大病不出区”和“城乡居民能就近获得高水平医疗服务”为目标,加强不同层次医疗卫生机构的规划和建设,促进我区医疗卫生资源“增量提质”。 
    1. 支持南五院建设三甲医院。加快南五院门诊部建设用地供给,协助南五院申请纳入广州市120急救网络;发挥南五院的引领带动作用,在疑难危重疾病诊治、科研、培训、技术输送等方面作出积极贡献;将南五院打造成为辐射广州北部和周边地区的区域性医疗中心。
    2. 实施“创优”工程,加强区级医院建设。标准化改造区妇幼保健院;按照二甲综合性医院标准加快区中医院(加挂区人民医院牌子)搬迁建设,支持区中医院选择若干个优势学科建设成为省、市重点学科,努力打造成为我区的医疗中心。
    3. 实施“强基”工程,加强镇街医疗卫生机构建设。重点抓好镇街医疗卫生机构基础设施建设和必需的设备配备,提升镇街医疗卫生机构基本医疗和公共卫生服务能力;按照二甲医院标准加强太平镇、鳌头镇、良口镇中心卫生院建设。
    4. 加强村级医疗卫生机构建设。按照“推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉”的工作要求,加强农村卫生站和社区卫生服务站硬件和人才队伍建设,提升村级医疗卫生机构服务能力。可参照南沙区“镇村一体化”管理(镇医院对镇村两级实行人员统一调配、业务统一管理、财务统筹安排;村卫生站建设标准统一、立面标识统一,统一加挂镇医院“××卫生所”牌子;经费由区财政统一拨付)的模式,在江埔街联星社区等条件比较成熟的村(居)试行“镇村一体化。
    (二)深化医疗卫生机构综合改革。 
    1. 科学核定机构编制。根据省、市有关政策,在不突破我区2012年底事业编制总量的前提下,根据各医疗卫生机构承担任务和编制使用的实际情况,重新对全区政府办医疗卫生机构进行核编定岗,适当调整增加公共卫生服务人员编制并向镇街医疗卫生机构倾斜(但上浮比例不得超过50%)。探索建立编制备案制,变身份管理为岗位管理,实行“定编定岗不定人”。
    2. 完善收入分配制度。在医务人员收入水平未达到全区社会平均工资2—3倍前,实行每年上调一次绩效工资总量,上调幅度要高于区平均工资增长水平。可按财务制度规定在经常性收支结余中提取员工福利基金和奖励基金。将基础性绩效工资与奖励性绩效工资比例由6∶4调整为4∶6。收入分配向临床一线、关键岗位、薄弱学科、业务骨干和作出突出贡献等人员倾斜,充分发挥绩效工资的激励导向作用,体现多劳多得、优绩优酬。
    3. 建立现代医院管理制度。南沙区和增城区在这方面都创造了成功的经验:南沙区由区卫生局公开竞聘医院的正、副院长,由医院提出人员招聘计划,经区卫生局审定并报区人社局批准后组织实施;区卫生局对院长进行绩效考核,结果报区政府审定;院长对副职领导和中层干部进行绩效考核,结果报区卫生局审定;医院自主进行内部考核。增城区由区卫计局聘任医院院长,副院长由院长提名、区卫计局聘任,其他人员由医院自主组织聘用;院长、副院长每届任期3年,每年由医院理事会进行一次绩效考核;赋予医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。建议我区参照南沙区和增城区的做法,推进政事分开、管办分开,全面推行医疗卫生机构院长聘任制和全员聘用制,同时完善法人治理结构,落实医疗卫生机构人事管理、内部分配、运营管理等自主权。
    (三)加强卫生技术人才队伍建设。
    1. 稳定人员队伍。对现有雇员和临聘人员,凡符合市规定入编条件的,均给予办理入编。对不符合入编条件的雇员,根据市的政策规定,以“定编定岗不定人”(即占编不入编)的方式实现人编到位。以“同工同酬”为方向,合理确定临聘人员工资水平;具有执业资格、参加公开招聘又未被聘用的临聘人员,可由医疗卫生机构统筹安排到村医岗位,保留原临聘人员待遇。
    2. 加快公开招聘人员。在核定雇员占编后,根据空编数适当调整招聘条件,加快公开招聘人员。参照南沙区、增城区的做法,新招聘人员实行“定编定岗不定人”,按国家政策实行养老保险制度改革。鼓励符合招聘条件的临聘人员参加公开招聘。在办理新进人员入编手续时,必须按新进人员数量相应核减临聘人员数量。对紧缺的高层次人才,可按规定由医疗卫生机构采取考察的方式予以招聘,结果公示。
    3. 畅通职务晋升渠道。积极与上级相关部门协调,探索建立符合基层卫生技术人员成长规律和工作特点的专业技术职务评聘制度,为基层卫生技术人员晋升职称创造更加宽松的环境。编制内外人员在职称晋升方面实行统一标准。对符合条件的在岗高级职称人员和编制内初、中级职称人员,实行“应聘尽聘”。
    4. 加大人才引进力度。南沙区高层次卫生技术人才引进办法规定:给予引进人才20—80万元的安家费和3000—10000元/月的津贴,并搭建让引进人才发挥所长、施展才华的事业发展平台;在感情留人方面,每招聘一批卫生技术人员,区领导都“见一次面、讲一堂课、陪同参观一次南沙发展展馆”。建议参照南沙区的做法,制定符合我区实际的卫生技术人才引进办法,可在以下几个方面着力:一是盘活利用现有公租房源(如镇北路公租房、吕田镇公租房)和拆迁安置房空余房源(如乔安楼),为引进人才提供周转住房。二是积极与上级相关部门协调,争取山区镇医生岗位补助与教师持平,实现“医教同酬”。在上级政策未落实前,由区财政补足。三是落实上岗退费政策,山区镇卫生院在医科院校招聘大学本科及以上学历毕业生,签订在镇卫生院工作6年以上协议的,退回学习费用。四是在职称晋升、社会荣誉和家庭入户、配偶工作、子女入学等方面给予引进人才和长期在基层镇卫生院工作的医务人员倾斜政策。
    (四)加强公共卫生服务能力建设。
    1. 建立健全公共卫生服务工作机制。增城区在这方面提供了很好的借鉴:成立区基本公共卫生服务项目领导小组,统筹协调全区公共卫生服务日常业务的开展;明晰区各专业公共卫生服务机构和镇街医疗卫生机构的职责分工,区各专业公共卫生服务机构每季度一次到镇街医疗卫生机构进行业务培训和工作质控,镇街医疗卫生机构设立公共卫生科,并落实12大项服务项目专责人员;落实镇街和村居的属地管理责任,加强配合,齐抓共管;实行网格化管理,成立由全科医生、妇幼保健医生、预防保健医生、社区护士、档案人员组成的“家庭医生团队”,每个团队包干辖区内若干个村(居)的公共卫生服务工作,建立长期稳定的公共卫生服务供给关系。调研组认为,增城区的模式可以复制到我区。
    2. 切实加强妇幼保健工作。一是大力提高镇街医疗卫生机构住院分娩、高危产妇筛查、儿科等医疗服务能力,加大优质产科资源向分娩量较大的鳌头地区和距城区较远的吕田、良口地区投放力度。二是加快区妇幼保健院的标准化改造,恢复相关学科业务,增加我区优质妇幼保健服务资源。三是逐步完善区域内重症孕产妇和重症儿童救治协作机制,加强由南五院承担的从化区重症孕产妇救治中心和重症儿童救治中心建设,有效降低孕产妇死亡率和围产儿死亡率。
    (五)完善财政投入机制。
    1. 落实财政保障政策。政府办医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设经费、人员经费、运行经费、政策性亏损补贴和基本公共卫生服务经费,由区财政按规定核定年度预算并及时足额拨付。基本公共卫生服务经费按全区常住人口核定,单列预算、专款专用。建立设备维修更新、重点学科建设和人才培养的财政投入长效机制。 
    2. 完善镇街医疗卫生机构差额补助政策。对政府办医疗卫生机构经常性收支差额的补助,要在年度预算中足额安排,实行先划拨后结算。经常性收支结余部分全额返还医疗卫生机构,可用于增加奖励性绩效工资总量和建设发展。