您现在的位置: 首页 > 议政建言
关于完善我市城乡生活垃圾收运处理工作的调研报告
发布时间:2014-09-04  来源:

 

  生活垃圾处理工作与人民生活息息相关,关系人民身体健康和生活幸福,是生态文明建设战略的重要组成部分,直接反映了一个地区的发展水平和文明程度,已成为现代社会中一项极其重要的民生工作。根据市政协年初“关注生态文明建设、关注垃圾处理工作”的工作部署,今年6月市政协组织开展了关于完善我市城乡生活垃圾收运处理工作的专题调研活动。专题调研组深入我市4个镇(街)、6个村(居)委实地察看生活垃圾收运处理情况,与12个相关职能部门代表,40多名镇(街)、村(居)干部代表,3家清洁公司负责人进行座谈交流,广泛了解我市城乡生活垃圾收运处理工作的现状,深入分析存在的问题和困难,积极探讨完善收运处理工作的措施和办法。现将调研情况报告如下:

  一、基本情况

  (一)三个发展阶段。我市城乡生活垃圾收运处理工作的发展变迁与全市经济社会发展是基本同步的,可简略分为三个阶段:

  1.起步启动阶段(1962年至2007年8月):以市容环境卫生管理所(以下简称市环卫所)成立为标志,垃圾清扫收运重点区域为中心城区,经费投入偏少,工作发展缓慢。

  2.快速发展阶段(2007年9月至2011年3月):以全面启动城乡清洁工程和创建全国文明城市为标志,各级经费投入逐年加大,垃圾清扫收运逐步覆盖全市城乡,城乡垃圾基础设施建设取得长足发展,城乡环境卫生面貌显著改善。

  3.优化提升阶段(2011年4月始):以开展垃圾分类处理工作为标志,制订和实施《从化市环境卫生设施专项规划(2009-

  2020)》,各级财政投入显著增长,政府部门及社会各界积极参与创建全国生活垃圾分类示范城市活动,推动城乡环卫工作全面持续提升。

  (二)六个现状特点。当前,我市城乡生活垃圾收运处理工作呈现以下六个特点:

  1.管理体系逐步健全。2007年全市城乡清洁工程启动以来,在市委、市政府和各镇(街)的高度重视下,逐步构建了“市、镇(街、园区)、村(居)三级负责、部门参与、条块结合”的城乡垃圾工作管理格局。在市级层面,成立了由市长担任组长、各套班子分管领导任副组长、各有关职能部门主要负责人为成员的领导小组,负责统筹、协调、指导全市垃圾收运处理工作。2009年,成立了从化市城市管理局,下辖市环卫所、爱国卫生服务站两个事业单位,具体负责统筹全市城乡生活垃圾管理工作。各镇(街、园区)和各村(居)相应成立了环境卫生清洁工作领导机构,实行镇(街)领导包片、镇(街)干部包村、村干部包社、环卫保洁员包地段的层级负责制度。通过制订和实施一系列环卫保洁制度,全市生活垃圾收运处理工作基本做到了领导、人员、工作、责任、落实“五个到位”。

  2.设施设备基本配套。目前,全市拥有3座填埋场,分别为鳌头镇潭口垃圾填埋场、太平镇秋枫简易填埋场和吕田镇吕新简易填埋场。其中,潭口垃圾填埋场为符合国家标准的无害化填埋场,今年起每天处理垃圾量为344吨。全市建成运行的垃圾压缩中转站10座,其中,中心城区有6座,温泉、太平、鳌头、良口镇各1座。此外,吕田镇垃圾压缩站正在建设,预计年底前建成,届时将实现“一镇一站”建设。2013年底,全市各类垃圾运输车54辆,其中市环卫所有17辆,各镇(街、园区)自有或租用37辆;全市有2168个经济社配置了箱体式密闭垃圾收集箱(2143个)或建成密闭式垃圾收集屋(25个),覆盖率达75%;为全市城区居民、农户配置10升家庭“干”、“湿”垃圾收集容器31.2万个;在全市主、次干道和墟镇配置垃圾分类果皮箱4945个;各镇(街、园区)自行购置垃圾大斗105个,垃圾桶3818个,果皮箱2115个,铁铲2760把,扫把182053把等。此外,位于潭口村的从化市固体废弃物处理中心(又称从化市循环经济产业园,由生活垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾处理厂、炉渣制砖厂和渗滤液处理厂构成),在广州市大力支持下已正式启动建设,固体废弃中心项目计划于2017年前建成运行,届时我市垃圾处理工作将迈上新台阶。

  3.环保队伍初具规模。我市环卫保洁队伍主要由市环卫所、各镇(街、园区)、各村以及市交通局、市水务局、市林业局等单位分别以各种形式聘请的人员构成,总人数近3000人,其具体的工作身份、管理和待遇各不相同。其中,市环卫所现有环卫工人1291名,负责中心城区清扫保洁和垃圾收集工作,对不同路段分别实施8至20小时保洁制,每月人均收入约3000元。全市农村地区现有环卫保洁员1258人,多为兼职人员,负责墟镇、辖区主要道路、村前村后的清扫保洁工作,多为每天上下午各清扫1次,每月人均收入500至1500元不等。

  4.收处模式逐步成型。据统计,2014年起全市生活垃圾清运量约为530吨/日。在政府主导、市场参与的框架内,主要以两种收运处理模式完成:一是委托代管模式。在中心城区,市环卫所将城区划分为7个片区,分别委托7家清洁公司负责工人招聘、生产组织和日常管理等工作,市环卫所对代管公司进行指导、协调、监管。工人清扫收集完毕后,由市环卫所负责组织运输到潭口垃圾填埋场处理,使城区垃圾无害化处理率达到100%。这种半社会化的管理方式,是我市环卫工作一大亮点。二是分段分包合作模式。在乡镇地区,基本实行“户清扫、村收集、镇运输、市处理”的生活垃圾收运处理模式,村社环卫保洁员负责地段清扫并把垃圾投放到收集点,镇环卫部门(或承包公司)负责将收集点垃圾清运至镇的垃圾压缩中转站或直接清运至潭口垃圾填埋场处理(或本镇简易填埋场)。在垃圾运输环节,各镇(街、园区)普遍发包给清洁公司,实行市场化运作。现温泉镇有3家,良口、鳌头、太平镇、街口、江埔、城郊街各有1家公司,承包负责各辖区的垃圾清运工作,基本做到日产日清。

  5.经费投入明显增长。2007年以来,市、镇、村均不断加大专项经费投入。2008年至2014年,仅市本级财政就安排城乡清洁工程资金共计约1.3亿元,其中2013年安排了约4490万元,2014年安排了4405万元,这些资金主要以设施建设补助、设备购置、工资发放、工作奖励等形式支出;市财政还要求各镇(街)将环卫保洁经费纳入镇级财政预算中。除市本级财政外,不足部分由各镇(街)自筹解决。据了解,2013年,街口街投入环卫保洁经费约80万元,良口镇投入204万元,城郊街投入约280万元,鳌头镇投入290多万元,太平镇470多万元,温泉镇投入达500多万元;预计2014年各镇(街、园区)投入更大。大量资金的投入,保障了城乡清洁工作的顺利开展。

  6.分类工作全面推进。我市垃圾分类工作启动以来,已逐步形成了各方支持、共同参与的良好局面。市城市管理局积极履行主管职能部门的职责,有效发挥组织领导、统筹协调、监督考评等作用,创建全国生活垃圾分类示范城市工作全面启动。各镇(街、园区)行动迅速,执行有力,2013年城区31个社区中有28个成功创建为生活垃圾分类合格社区。市委宣传部门及时、深入报道城乡环卫清洁工作,2011年至今广播电视台有关专题报道524条,《今日从化》刊登有关稿件182篇。市教育局积极开展垃圾分类进校园活动,2013年全市109所学校中有100所达到了广州市垃圾分类示范基地标准,完成率达91.7%。市供销社按照“垃圾分类推广到哪里、回收服务覆盖到哪里”的要求,增设回收设施,延伸回收服务,现有回收站55家、回收便民点61个。2013年,我市再生资源回收总量5.12万吨,回收率达23.7%,为生活垃圾减量化作出了贡献。团市委组建了环保志愿服务队伍,开展“爱清洁、讲卫生”等志愿服务实践活动。市妇联发挥妇女儿童工作优势,积极开展垃圾分类宣传倡导工作。市交通局、水务局、卫生局、工商从化分局、畜牧局、建设局、环保局等部门也积极履行各自职能,为城乡卫生环境改善贡献了力量。

  二、存在的困难和问题

  随着撤市设区工作的推进,从化作为广州北部城市副中心的地位和作用日益显现。对照广州市创建国家生活垃圾分类示范城市的要求,我市城乡生活垃圾处理工作仍然存在较大差距,主要表现在五个方面:

  (一)环卫保洁意识不强。相对广州城区,我市地广人稀,1985平方公里的行政区域常住人口约61万人,城乡差别较大,人口素质偏低,环保意识普遍薄弱。我市不少领导干部群众环保意识仍然停留在山区城镇阶段,仍然把城乡清洁工作视为一项“运动式”“突击性”的工作,常态化、长期化思想准备不足。认为生活垃圾收运处理是分管干部和环卫人员的工作,事不关己高高挂起,口头重视,内心不以为然,没有真正养成高度自觉的环卫意识。目前,全市垃圾乱扔现象非常普遍,垃圾不落地的习惯养成任重道远;队伍建设不健全,环卫工人的社会地位和工资待遇偏低,轻视环卫工人、不尊重环卫工作的现象时有出现;各镇(街)的环卫工作开展不平衡,个别镇(街)分管领导情况不熟悉,多数镇(街)的相关机构属临时性质,人员以兼职为主,工作经费没有纳入镇级财政预算;村级保洁队伍人员参差,管理松散,职业化程度低。

  (二)统筹协调力度不够。我市环卫保洁工作分中心城区、镇(街、园区)、村(居)三个层次展开,具体工作实行属地管理制度。由于受管理权限影响,市城市管理局的统筹监管工作缺乏刚性约束和明确规范,各镇(街)因应各自情况、各施各法,一定程度上影响了全市环卫保洁资源整合使用和具体工作的沟通协调、步调一致。如垃圾运输设备没有全市统一标准,城区和各镇(街)采购的设备型号不一,无法全市调配使用,造成了设备资源浪费;各镇(街)发包的清洁公司,承包垃圾清运工作缺乏统一的标准和要求,清运工作水平参差;村级保洁队伍的组建和管理也缺乏统一要求,不少村社还没有按每条行政村有3-5名环卫保洁人员的标准配足人员;去年起,按照“一村一点”要求在农村地区配置的分类垃圾收集箱,由于村社保洁人手不足、设计制造存在不合理等原因,不少村社没有按要求及时安置和使用,出现设备闲置情况。此外,涉及多个部门的道路、水域、房地产小区等环卫保洁责任范围不明确,不时出现互相推诿现象。

  (三)分类减量难度大。对照现有填埋场的设计容量,以每天处理300吨计算,我市唯一符合环保要求的潭口垃圾填埋场预计于2015年底满容封场,形势严峻,分类减量工作刻不容缓,但是有关工作面临很大难度:一是垃圾分类意识习惯普遍未养成。从目前来看,垃圾分类减量工作仍然多停留在宣传发动阶段,部分市民已有基本认识,并尝试参与分类投放工作。但是,多数市民还没有充分认识到垃圾分类的重要性和迫切性,参与垃圾分类的愿望和热情不高;二是分类设施设备未配置到位。由于我市尚未配置垃圾分类运输车,垃圾终端处理设施正在筹建,导致已分类投放、分类收集的垃圾,最终只能混合运输和处理。这种上下端脱节的情况,极大地挫伤了市民垃圾分类的积极性和持续性,严重影响了垃圾分类工作全面铺开。受市民意识薄弱和设备不配套的限制,目前我市城乡生活垃圾“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”收运体系还没有建立起来,距离城乡生活垃圾实现减量化、资源化和无害化工作目标还比较遥远。

  (四)财政专项投入不足。我市、镇(街)两级财政对城乡清洁投入虽然显著增加,但还不能满足新形势下环卫保洁工作需要,基础设施建设、队伍经费保障等资金缺口较大。如农村环卫经费补助偏低,2007年以来按农村户籍人口每人每年3元补助,考核优秀的镇(街)增拨4元/人/年,此专项经费全市每年投入资金仅300万元,这对我市2889个经济社的环卫保洁工作而言,只是杯水车薪,镇(街)反映普遍较强烈,也直接导致了村级保洁员人员待遇较低,人员不稳,影响了农村生活垃圾清运工作的持续正常开展。由于财政投入不足,各镇(街)的垃圾车辆配置不足,各镇(街)37辆垃圾运输车中,密闭车仅5辆,密闭水平严重偏低;镇级现有的垃圾压缩站档次较低,配套不完善,气味呛鼻,垃圾渗滤液往往没有经达标处理排放;按广州市要求,每200名居民配备1名专职垃圾分类指导员,受资金制约我市至今还没有建立垃圾分类指导员队伍。至今全市农村生活垃圾无害化处理率仅为59%,距离广州要求的2014年底达到100%还有较大差距。

  (五)其它固体废弃物处理滞后。我市城乡生活垃圾、医疗垃圾的管理机制已逐步建立完善,但是建筑垃圾、工业垃圾等处理工作相对薄弱:一是缺乏处理出口。现全市初步确定了下罗沙原石场作为全市唯一的建筑垃圾填埋场,但是相关配套设施尚未建设,有关管理制度还没有建立,没有真正投入使用。全市大量的工业垃圾如何管理和处理,没有明确指引和措施,缺乏有效监管。农村及城乡结合部违规倾倒、填埋建筑及工业垃圾行为屡禁不止,不少企业、村民往往把建筑垃圾、工业垃圾直接堆放在村(居)的生活垃圾收集点。如按垃圾分类规定清运没去处,不清运又形成新的卫生黑点,结果只能作为生活垃圾进行处理,大大加重了生活垃圾处理工作负担;二是监管工作有待完善。余泥渣土排放证由市城管局负责审批办证,排放监管工作由设在市环卫所“余泥渣土排放管理站”负责管理,执法人员多缺乏执法资格,存在发证、管理和执法脱节及执法难问题。各镇(街)的环卫部门同样存在缺乏执法资格和执法队伍问题。

  三、工作意见和建议

  我市要以广州创建全国生活垃圾分类示范城市工作启动和《广东省城乡生活垃圾管理条例》即将颁布为契机,主动争取广州的政策支持、资金支持和技术支持,切实增强统筹谋划工作的前瞻性、系统性和实效性,采取有力措施和办法,努力开创我市城乡生活垃圾处理工作新局面。建议有五个方面12条:

  (一)坚持学校教育和媒体宣传相结合,持之以恒抓好环保意识教育。垃圾收运处理问题归根到底是人的素质问题,只有人们的环保素养达到一定程度,垃圾收集、分类、处理工作才能真正实现低碳、绿色、可持续开展。否则,环保意识跟不上,环卫成本将高居不下、甚至持续攀升。因此,加强全体市民环保意识教育是环卫工作的根本之计,是完善垃圾处理、提升环卫保洁工作的前提和基础。

  建议1.实施环保专题讲座计划。市政府组织有关部门编印生活垃圾源头减量、分类回收和无害化处理等环保知识专题材料,将其纳入学校班会课、团队活动等课程内容中,并渗透到幼儿生活之中,下决心从全市幼儿教育阶段抓起,使环保教育贯穿幼儿、小学、中学和大学教育全过程。

  建议2.实施环保专题宣传计划。市城管部门加强与宣传部门、教育部门的联系沟通,建立定期联席会议制度,共同制订和实施具体的宣传计划,着力宣传创建全国生活垃圾分类示范城市工作进展情况和普及有关法律法规,重点介绍“垃圾不落地”“垃圾科学分类”的经验和做法,多做生动活泼的各类公益广告,营造浓厚“环卫保洁与生命同步、环卫保洁从我做起”的浓厚氛围,不断提升市民环保意识、丰富垃圾处理知识和拓宽现代文明见识,努力使市民认识到妥善处理生活垃圾是每一位现代公民的责任和义务,养成自觉减少生活垃圾和科学进行垃圾分类投放的良好习惯,为垃圾减量化、无害化和资源化工作奠定坚实的思想基础。

  (二)坚持榜样示范与惩处措施相结合,重点抓好公职人员模范带头作用。垃圾处理工作,尤其是垃圾分类工作,是一场硬碰硬、实打实的攻坚战、持久战,要取得彻底胜利,必须充分调动全体市民的积极性、主动性和创造性。

  建议3.发挥公职人员示范带头作用。据不完全统计,全市财政供养的在职在编人员12778人(其中国家公务员3158)以上。可要求全体公职人员先行先试、以实际行动带头推动环卫保洁、垃圾分类工作,印发告知书,签订承诺书,要求公职人员率先遵守十条或八条具体规定,各单位定期召开专题会议进行强化教育、强化执行,使这支队伍带头杜绝乱扔垃圾和不分类投放垃圾等行为,发挥正面教育的示范引导作用。

  建议4.发挥处罚违规典型的约束作用。在公务员带头实行一定时间(3个月或半年)后,逐步在全市推广普及有关规定。同时,可在特定时段或特定区域,不定期组织执法人员进行公开执法,对违反规定的采取适当罚款,个别典型甚至予以媒体曝光,发挥惩处措施的约束作用和宣传媒体的舆论监督作用。上述做法,若能结合我市“全民行动日”“进学校、进社区、进家庭、进单位”等活动一并推行,循序渐进,逐步铺开。

  (三)坚持层级负责和属地管理相结合,不断强化全市统筹监管工作力度。实践证明,我市实行的市、镇(街、园区)、村(居)三级负责制是符合我市实际并行之有效的,应该继续坚持并予以完善。

  建议5.完善统筹监管工作。在继续完善和强化“领导联系村(居)”“城乡清洁工作联席会议”“卫生检查考核”“问责奖惩”等4项制度的基础上,赋予市城管部门更大的统筹、协调、监督和检查职能,完善长效考核机制,进一步细化考核制度、量化工作指标,并将该工作纳入各责任单位年度考核内容,着力强化对镇级环卫工作的管理、建设、设备购置等事项审核权,以解决目前各镇(街)环卫保洁工作存在管理不规范、设施标准不统一、监管工作不到位等问题,大力推进我市环卫工作规范化、标准化和制度化建设。按照全市一盘棋的思路,完善机构队伍建设,密切市、镇(街)、村(居)三级上下沟通,明文要求各镇(街)设立常设环卫工作机构,强化环卫保洁队伍培训和管理,以适应城乡环卫工作的新要求。组建由财政供养人员(含村干部)和各界志愿者为主组成的垃圾分类指导员队伍,加强专业知识培训,做好全市垃圾分类指导工作,填补我市垃圾分类指导员队伍空白。

  建议6.完善财政收支体制。目前,各镇(街)每年的环卫保洁费用在80万元至580万元不等,往往占镇级财政年收入较大比例,按照现行的财政收支体制,镇(街)是不胜负荷、难以持久的,更无法进一步加大村级保洁工作的投入。市政府可按照事权和财权相统一的原则,适当调整完善财政收支体制,增强镇级财政实力,以满足环卫工作发展的需要。

  建议7.完善部门负责区域划分。城乡垃圾收集清运工作,涉及不同镇(街)和多个职能部门,市辖范围的国道、省道、村道、水域、在建小区等的环境卫生保洁责任范围尚不够详细明确,清扫后的垃圾投放指引不清晰,交界地段易产生矛盾纠纷,工作相互推诿,市政府应专门发文进一步明确各属地保洁界线和投放处理细则。

  (四)坚持政府主导和市场参与相结合,抓紧完善生活垃圾收运处理链条建设。对照广州市的要求和标准,我市生活垃圾收运处理链条建设缺口较多、差距较大。按照“统筹规划、合理布局、政府主导、社会参与、综合利用、变废为宝”的基本原则,要始终坚持政府和市场“两条腿”走路。

  建议8.加快收处软硬件建设。目前,要争取广州资金扶持,加大自身财政投入,着力加快8个方面软硬件建设步伐,为垃圾分类工作奠定物质基础:(1)积极推进潭口垃圾焚烧厂和餐厨垃圾处理厂建设,力争2017年前顺利建成投入使用,确保垃圾分类终端处理工作正常进行;(2)在今年底前关闭太平镇和吕田镇两个简易垃圾填埋场,使农村生活垃圾全部运到潭口垃圾填埋场作无害化处理,实现城乡生活垃圾无害化处理率100%。(3)加快现有垃圾压缩中转站的升级改造工作,提升密闭、防臭、防渗、防尘、防噪声和污水、废气等处理水平,当前要重点完善已建成的4座镇级站的垃圾渗滤液达标处理排放,确保溪流水体生态安全。(4)进一步完善村(居)垃圾收集堆放点的场所及设施净化防臭工作,减少二次污染,提升垃圾收集过程中的环卫水平。(5)克服用地指标困难,科学合理选址,并加快制订管理规定,加快建筑垃圾填埋场建设,力争每个镇(街)均有1个建筑垃圾填埋场,解决建筑垃圾处理没有出路的问题。(6)实施政策优惠和资金扶持,及时提供网点建设用地,积极支持市供销社再生资源回收网络建设,拓宽可利用废旧物资回收种类,促进生活垃圾回收减量工作。同时,建议在各垃圾压缩中转站旁设立垃圾分类回收点,提升再生资源回收率。(7)加快建立工业垃圾和建筑垃圾登记管理制度,加强对建筑单位和生产企业的垃圾产生、构成及去向的全程监管,建立相应执法队伍(或增加现有执法队伍职能),确保工业垃圾、建筑垃圾得到科学妥善处理。(8)适当提高农村清洁卫生补助标准,由每人每年7元逐步提高到每人每年20至30元,切实减轻镇级财政压力,稳步提高环卫保洁人员工资待遇,确保队伍满员、稳定运作,并逐步实现一个经济合作社配备1名保洁员。

  建议9.加快健全市场竞争机制。积极发挥政府监管、市场运作的不同作用和优势,不断增强环卫工作的动力和活力。市规划、国土部门要发挥规划引导的作用,有效约束业主单位(尤其是企业和房地产商)及时配套建设相关环卫设施设备,减少后续环卫工作压力。市城管部门要积极建立健全清洁公司参与环卫工作的竞争机制,参照市环卫所的成功做法,制订规范和标准,指导各镇(街、园区)完善垃圾清运工作社会化运营管理模式,建设健康有序的城乡清洁市场,激发环卫工作动力和活力。积极借助企业力量,切实减轻政府投资压力,解决环卫设施不足问题,提升城乡环卫保洁工作水平。实践表明,只有完善生活垃圾收运处理链条上下端的软硬件建设,生活垃圾才能做到“收集得齐、分类得清、运输得快、处理得好”,垃圾分类工作目标才能顺利实现。

  (五)坚持财政划拨和住户收费相结合,不断完善环卫经费保障机制。城乡生活垃圾收运处理工作是一项长期的民生工程,投入巨大,成本惊人,仅依靠市财政的年度预算,投入经费是难以实现稳定持续增长,必须不断探索和完善经费筹集、使用的途径和方式。

  建议10.探索成立环卫保洁工作基金。参照先进地区做法,从城市基础设施配套费等收入中按一定比列划入基金,以稳定环卫工作经费保障。以此为基础,全面统筹生产生活各类垃圾的处理工作,弥补非生活垃圾无法收运处理的尴尬局面,推动环卫保洁工作全面持续健康发展。

  建议11.探索完善生活垃圾收费制度。参照广州垃圾分类计量收费试点经验,进一步完善我市企事业单位、城镇居民垃圾收费制度,尽快推动按量分类收费工作实施。同时,按照《广东省城乡生活垃圾管理条例(征求意见稿)》中规定,可“由村民委员会向村民收取垃圾处理费,专项用于村庄保洁工作”,探索启动农村地区居民生活垃圾收费试点工作。通过全面开展收费工作,既可以解决环卫清洁经费不足问题,也可以增强市民的环保意识,达到垃圾减量的目的。

  建议12.探索发挥涉农资金助推途径。尝试把农村环卫保洁工作与扶贫开发、支农惠农、新农村建设等民生工作相结合,发挥各类涉农民资金对城乡清洁工作的补充助推作用。如探索使用扶贫资金聘请贫困家庭劳动力为村社卫生保洁员,既可使贫困家庭有一笔稳定收入,又可以解决村社保洁人手不足问题。